以省级行政区划建制调整为核心的行政区划改革是当前中国行政改革的一个突破口。我国目前省级行政区划的设置不够合理，存在诸多弊端，包括直辖市太少，发展水平悬殊，分布不平衡；省级行政区边界交织，资源矛盾突出，破坏了经济区域的完整性；城市辐射功能弱化，区域发展不平衡，机构不精简，效率不够高。因此，要以优化区域布局、加强全方位经济辐射为基本思路，以增加省级行政区划数量、减少省级行政区划规模为重点，以增加直辖市和计划单列市为重点，充分发挥中心城市的辐射带动作用，按照脱钩市县、省与直辖市县、减少行政层级的思路改革现有省级行政区划。由于省级区划改革是牵一发而动全身的系统工程，必然会带来复杂的利益重组和冲突。所以改革会遇到的困难和阻力可想而知，一定要慎重。这就需要充分调研，科学论证，大胆设想，谨慎推进，有计划、有步骤地逐步发展。最近几天，城市规划师何写了四五篇关于中国省级行政区划改革和调整的研究分析文章。今天，他将再写一篇文章，进一步分析我国省级行政区划的现状、存在的问题和改革背景，提出我国省级行政体制未来的设想。

图1:中国省级行政区划改革调整概念图

1.当前中国省级行政区划改革的背景。由于经济体制与政治体制相结合的行政体制改革，近年来呈现出一个新的趋势，即以省级建制调整为核心启动行政区划改革，从行政架构上寻找改革的突破口。行政区划是一个国家行政体制的基本问题，是行政管理的重要组成部分。其设置是否合理，关系到一国政府的行政效率，甚至关系到经济发展和社会稳定。我国现行的行政区划是在计划经济时代逐步建立起来的，改革开放后进行了小范围的调整。但是，随着市场经济特别是区域经济的发展，区域合作和横向联盟的扩大，行政区划管理体制改革滞后引发的矛盾和问题逐渐增多。核心问题是省级行政区划过大，导致地方政府坐大席，中央指挥不力。二是行政层级太多，导致政令不通，机构臃肿。显然，这两个问题的症结在于省级行政区划，使得现行省级行政区划改革首当其冲被提上日程。二。中国省级行政区划的不合理现状。我国目前的行政区划，自古以来深受从中央到基层乡镇垂直管理的传统治理体制的影响。比如，为了便于中央管理省级政权，省级行政区的数量相对较少；为了加强对大量县乡政府的垂直管理，省级政府设立地区行政公署作为省级政府机构，并在近40年间逐步转变为地级市的行政体制。再加上作为基层政府的乡镇，共有中央、省(直辖市、自治区、特别行政区)、地(市、自治州、盟)、县(县级市、市辖区)、乡(镇)五个行政层级。与世界上其他国家相对扁平的行政区划相比，中国又高又尖的“金字塔”式行政区划难以应对瞬息万变的现代社会。这在省级行政区划的设置上尤为突出。1.现在的省份数量比较少，每个省份的行政范围差异很大。到目前为止，中国的省(包括省、直辖市、自治区和特别行政区)数量相对较少，规模过大。从国外一级行政区来看，美国有50个州和1个特区，法国有96个省(不包括11个海外省和领地)，日本有47个一级行政区(1个首都、1条道路、2个政府和43个县)，联邦德国有16个州。以上所有国家，除了与中国接近的美国，面积只有几十万平方公里，仅相当于中国一个中等规模的省份。此外，由于人口密度不均、自然条件、民族分布、历史传统等原因，我国省级行政区之间规模差距较大，各省管理范围悬殊较大。从面积上看，省(海南省、台湾省)3万多平方公里，县20万平方公里，如新疆若羌县，相当于2个江苏或浙江省，2.5个重庆直辖市，5.5个台湾省，12个北京市，32个上海市。比如新疆维吾尔自治区面积160万平方公里，上海只有6340平方公里，相差251倍；就人口而言，像山东和河南这样的大省有1亿多人口

2.直辖市数量太少，发展水平差异很大，分布不平衡。与解放前和解放后50年代初相比，中国有14个直辖市。目前全国只有北京、天津、上海、重庆四个直辖市，总体数量明显太少。而且改革开放多年来，在我国经济社会有了很大发展，城市规划建设有了很好基础的情况下，很多城市已经具备了直辖的条件和基础。例如，截至2021年12月，中国人口超千万的特大城市有北京、上海、深圳、广州、重庆、成都、天津，人口超500万的特大城市有武汉、东莞、Xi安、杭州、佛山、南京、沈阳、青岛、济南、长沙、哈尔滨。其中，广州、深圳、成都、武汉、东莞、Xi、杭州、佛山、南京、沈阳、青岛、济南、长沙、哈尔滨、郑州、昆明、大连等17个城市有资格升级为直辖市。

图3:中国特大城市和七五特大城市表

从地区分布来看，原来的直辖市有一部分集中在沿海地区，中西部地区没有直辖市，分布很不均匀。重庆的升级，消除了西南地区直辖市的空白点，但西北、东北、华中、华南地区仍然缺乏作为区域政治经济中心的省级大城市。3.省级行政区边界交织，资源矛盾突出，经济区域完整性遭到破坏。历史上，传统的省建制(省制)意在“安抚城镇”，而非“牧民”。元朝统治者吸取汉唐以来地方割据势力与朝廷斗智斗勇的教训，变“山河变形”为“咬牙切齿”，使相邻的行政区相互交错牵制，避免了“一个地区形强，一个国家四面封锁”的出现。正如魏源在《圣武记》年所说，元朝河南和河北合二为一，黄河危矣。江南江北为一，长江危矣；湘鄂为一，洞庭之危失；浙东浙西一体，钱塘危矣。也就是说，当时统治者的最高目的是谋求当地的和平，而不是当地的发展。尽管后世多次改革行省制度，但行省交错的局面不但没有改变，反而愈演愈烈。这种做法虽然在军事不发达的社会有效避免了割据，但也造成了地区经济分割。在封建社会，经济以自给自足的小生产为主，很少有地区分工合作，商品流通规模小而紧密，所以这种分工对经济的影响不大。但在现代社会，商品交换越来越频繁，区域分工合作加强，纵横交错的省界对经济的影响越来越严重。首先，关于区界划分的争议很多。据统计，我国行政区域界线长度超过52.8万公里(不包括国界和海岸线)，由法定线、习惯线和争议线三部分组成。全国31个省、市、自治区(不含台湾省省)共有67条省界，只有一条省界(广东省和海南省)被划定为法定界线，其余66条，约77% (40万公里)，从未完全划定，这是历史遗留下来的习惯界线。约18%(9.36万公里)仍有省界争议。从争议区域的分布来看，西部面积最大，达到13万多平方公里；中心区次之，17000多平方公里；东部面积较少，约700平方公里。其次，省界纠纷久拖不决，往往会引发纷争，甚至诱发民族世仇，影响团结。随着经济社会的快速发展和人口的增加，资源瓶颈日益严重，争夺土地、矿藏、森林、草原、水域等自然资源的矛盾日益突出。在省界变得越来越尖锐和突出。在资源主要由政府控制的条件下，行政区划对区域经济发展具有刚性约束，而市场自发调节资源难以奏效。因此，行政边界成为行政壁垒，割断了不同行政区域之间的经济联系，加剧了地方保护主义。中央政府的控制往往鞭长莫及，从而难以形成统一的市场秩序。4.城市辐射功能弱化，区域发展不平衡，机构臃肿，效率低下。如果继续目前的省制，那么经济发展必然更多地集中在行政中心、交通干线、传统经济发达地区，城市难以有效发挥辐射功能。传统的省制过于强调整体b

虽然全国统一，但行政机构的设置受地域结构支配。如果在国家一级有任何行政机构，地方当局应相应设立同样的机构。我国现有的五级管理体制，每一级都有相应的党政机关及其职能部门，管理层级很多。不可避免地会出现机构臃肿、结构性内耗，导致上下级不作为、政策“截留”、互相扯皮、推诿、工作效率低下，从而大大增加行政成本。同时，按行政区块组织的经济管理体制，结合继承的划分经济区域的多级行政区划体制，以及各省要建设相对独立的国民经济体系的做法，极大地降低了我国有限资源的宏观配置效益，极大地浪费了管理资源，造成了行政管理的重叠或缺位，削弱了整体管理效率和地区间的横向联系。随着现代化进程的加快和社会主义市场经济体制的逐步完善，经济发展的跨区域流动带动了各种社会活动的空间扩展，这种活动具有明显的开放性和灵活性特征，这就要求当地政府对此做出积极的回应。而目前封闭的省级行政区划以及与之相关的过多的行政层级显然不能适应。三。省级行政区划改革的权力。省级行政区划改革是关系到中国政治经济全局的重要战略，将决定中国未来几十年的行政区域布局。其规模、范围和影响，无异于对中国现行行政区划体制的一次大手术。没有强大持续的动力是无法持续的。1.“新公共管理运动”已经成为一种观念上的动力。为了应对经济全球化和信息社会给传统公共行政带来的压力，20世纪80年代以来，西方主要国家掀起了一场“新公共管理运动”。“新公共管理运动”的主要精神是重新调整政府与社会、市场和企业的关系，即政府应将管理社会公共事务的部分任务交还给社会、市场和企业，引入竞争机制，优化政府职能。同时，改革政府内部管理体制，实行分权管理，倡导顾客意识，强调服务标准，建立扁平化的政府组织结构体系。这些命题无疑为我国行政区划改革提供了一个可借鉴的思路，即强化服务意识，向提高服务能力，弱化统治和管理意识，向提高行政效率，增加管理范围，减少行政层级，提升资源配置效率。2.管理范围与管理层次的关系原则注入了逻辑力量。行政区划是由横向系统和纵向系统组成的复合系统。横向系统显示管理范围的大小，而纵向系统显示管理级别的数量。一般来说，管理范围的大小与行政级别数成反比，即管理范围越小，行政级别越高。如果管理范围大，行政级别会相应降低。两者关系的总体发展趋势是，在管理范围允许的情况下，管理层级越少越好；否则，必然导致行政效率低下、决策严重受阻等弊端。从我国的实际情况来看，中国政府的管理排在第二位，这在世界上是罕见的。现行的行政区划体制一般有五级，即中央省、市(地)、县、镇。但西部少数偏远山区在县与镇之间设有县办事处，东部和中部地区部分镇在镇与村之间设有行政区或办事处。除此之外，还有许多条管理系统

一方面，随着市场经济体制的不断完善，经济发展的趋势越来越取决于市场的要求和大众的普遍要求提高对于生活质量和生活方式的改善。客观需求因素的变化形成了经济发展的基本动力。市场经济体制的建立打破了计划经济体制下的传统管理思想和模式。政府主导的资源配置模式已经被市场主导的配置模式所取代。按照“凡是适合市场和下级办的事，都交给市场和下级办”的指导思想，各级政府重新调整了权力关系、职能范围和管理方式，省级政府的管理权限范围大大缩小。另一方面，以分权和自由为核心特征的市场经济体制的建立，为扩大管理范围提供了可能。随着市场的发展提高随着市场机制的不断完善，现代化进程中政府行政机构的设立和行政职能的行使将逐步改变固定模式，彻底突破地域限制，打破区域和地方利益要求突出的行政区划格局，改变区域范围内固定管理的政府行政管理模式，逐步完善协调各方面的功能。在整个组织网络的协调下，不断完善运作体系，强化运作功能，通过微观调整和有针对性的运作，使其在运作过程中摆脱区域范围的限制，突破不同区域带来的制约和阻力，以适应经济发展跨区域趋势的要求。所以在这种情况下，从上到下直接控制经济的行政体制会逐渐失去作用，省级政府的职能范围会越来越窄。而不是感觉不知所措，划小省会很容易。4.快速的城市化进程赋予了航母力量。国内外经验证明，大城市作为国家或区域经济增长极，对国家或区域经济发展具有不可替代的辐射和带动作用。特别是在人才、技术、信息、金融、管理和经济运行质量方面，大城市有着得天独厚的优势。历史经验也证明，在中国独特的环境中，行政地位即政治权力对城市发展的影响往往大大超过经济因素，一定数量的直辖市对全国和跨区域的经济发展和政治稳定起着重要作用。从我国的实际情况来看，在有条件的地区增加直辖市无疑是必要的，也是可能的。城市化水平是衡量经济社会发展阶段的重要标志，也是人类生产方式和生活方式的进步。虽然目前我国城镇化取得了巨大成就，但仍存在发展水平不平衡、持续发展等一系列问题提高难度越来越大，系统性工作跟不上，导致应有功能缺失。因此，要充分发挥城市经济社会发展对农村和农业金融的转移支付、扶持政策、项目推广、技术指导等辐射功能。要积极发展小城镇和中等城市，努力规范和支持发展一批中心城市真正发挥应有的作用，带动整个区域的发展，引导和标志城市化。直辖市在这方面的作用非常突出，重庆提供了成功的范例。四。中国省级行政区划改革的基本设想：省级行政区划改革是一项牵一发而动全身的系统工程，涉及政治、经济、文化等方方面面，会带来一些复杂的利益重组和冲突。此外，大多数省份都有几百年的悠久历史，方志本身就具有人文价值，给人一种无形的感觉

从大的范围来说，是东部和中西部的差异，但更普遍的是很多小空间的差异，也就是各省内部的差异，主要是城市和乡村的差异，中部和其他地区的差异。而且这样的差异不仅在经济欠发达的省份普遍存在，在经济发达的省份也是如此。如山东胶东-鲁西，江苏苏南-苏北，广东珠三角及周边地区。江西、湖南、湖北、陕西、甘肃、辽宁、四川也存在类似情况。因此，省级行政区划改革是一个可行的思路。至少有两个有利因素：第一，省级行政区划改革最根本的目的是缩小省的规模。新省的建立，随之而来的是新的省级行政中心的出现，其有一批中心城市的引入；其次，省级行政区划改革的结果是，大量的中小城市将会崛起，这些城市应该在与人口分布相匹配的相对统一的情况下广泛建立。由此可见，省级行政区划改革必然会产生大量新的省级行政中心城市，而这些城市大多会分布在经济欠发达地区或者经济落后地区。实践证明，合理调整区划可以促进区域协调发展。新的行政中心和城市建立起来，必然会带动周边地区的经济发展。在国外有很多这样的例子。巴西迁都巴西利亚后，促进了大陆经济的发展。哈萨克斯坦迁都阿斯塔纳(现更名为努尔苏丹)后，带来了偏远地区的经济发展。如重庆市(直辖市)、山东省东营市、湖南省张家界市、内蒙古鄂尔多斯市、新疆库尔勒市、克拉玛依市的崛起，明显拉动了周边地区的经济增长，形成了新的产业结构群。(2)着眼于增加省级行政区划的数量，减少省级行政区划的规模，早在1000多年前的西汉时期，一位著名的大臣贾谊在他的不朽著作《治安策》中写道：“欲天下之公序，必以少力建诸侯。功夫小，可以轻易用义，但年轻就死(无恶念)。”1972年，时任美国总统尼克松也建议我国政府缩小一级行政区规模，将现有的35个省、市、自治区扩大到50个左右。这两位中外政要虽然时空差距巨大，自然不能相提并论，但他们的观点却出奇地“英雄所见略同”，即都主张增加中央政府下的一级地方机构(省长或省)的数量。这不能不引起我们的深思。镇规划君认为，减少省级行政区划规模，增加省级行政区划数量，总体来说利大于弊。一是有助于各地因地制宜地制定和采取切实可行的政策和地方性法规，避免“一刀切”。以江苏为例，长江天堑将全省分为苏南和苏北两部分。地理上的自然分割也形成了经济文化上的巨大差异，而发展上的个体差异与各项政策的统一形成了巨大反差。其次，有利于减少管理层级，缩短信息周期，提高管理效率。第三，有利于形成更强大的竞争态势，让分散的主体相互竞争，形成活力。第四，有利于增加工作的透明度，便于自上而下、自下而上的相互监督，从而有效避免工作的主观性和随意性。最后，有助于解决各省之间比例失衡、规模不均的问题。我国著名地理学家刘军德老师曾指出：“行政的影响

比如新疆，世界上只有17个国家的面积比现在的新疆大，而且因为天山的阻隔，南北交通极为不便；从民族构成来看，南疆和北疆也有很大区别。维吾尔族是南疆的主体民族，成立自治区比较好，而北疆则是汉族、回族、哈萨克族、维吾尔族等民族杂居。所以北疆设省是理所当然的。比如现在的行政区划中的内蒙古自治区和甘肃省，因为地域疆域太过狭长，东西部的地理环境、经济、文化都有较大差异，所以建议将内蒙古和甘肃两省也进行拆分。在新省会的选址上，要重点考虑新省会的人口和经济规模、水源、交通等因素，把能够在更大范围内发挥中心城市作用的大中城市作为首选，满足区域政治、经济、文化可持续发展的需要。

图4:省级行政区划调整设想图

(3)以直辖市建设为重点，充分发挥中心城市的辐射作用。由于我国幅员辽阔，各省(区)的地理条件、经济社会发展水平差异较大，迫切需要一批超级中心联合周边各省(区)形成若干大经济区，通过加强横向联系、优势互补，促进区内各省(区)的协调发展；通过统筹规划和分期开发建设，逐步建成一批相对独立、各具特色、实力雄厚的区域经济体系。中国有四个直辖市，分别是北京、上海、天津和重庆。它们的行政区划与省区相当，属于国家一级行政区划。在我国当前和未来的经济社会发展中，这些城市凭借其雄厚的经济基础和巨大的发展潜力，在国民经济中发挥着支柱作用，并以其强大的辐射力和凝聚力，影响和带动周边省(区)的经济社会发展，发挥着超越省(区)界限的超级中心作用。除四个直辖市外，还有广州、深圳、成都、武汉、东莞、Xi、杭州、佛山、南京、沈阳、青岛、济南、长沙、哈尔滨、郑州、昆明、大连等17个城市受到行政割据的影响。目前，超级中心的作用远远没有得到充分发挥。从这个意义上说，增设大经济区中心为直辖市，与省(区)行政级别相同，在经济上赋予大经济区组织、协调、发展的中心，有助于加快大经济区的形成和发展，充分发挥超级中心城市的作用。这也是直辖市设立的主要依据。很多经济发达的城市都想摆脱所在省份的行政束缚，要求更多的独立空间，并能带动周边地区的发展。当然，鉴于设立直辖市的巨大成本，首先应该考虑在一些双中心地区设立直辖市，比如重庆和成都、青岛和济南、大连和沈阳、广州和深圳等。在这些地方，如果把一些城市划为直辖市，至少省会不用搬，省直机关和工作人员不用大规模搬家，可以节省很多行政成本。另外，新设立的直辖市规模要缩小，不要再设立重庆这样的直辖市。直辖市下有两层直辖市，相当于一个省，与直辖市的名称有很大区别。同时，新的直辖市应是大面积的第一个中心城市，有足够的发展空间，与原直辖市有一定的距离，否则会浪费资源，增加内耗，抵消和削弱中心城市的辐射功能。

图5:增加直辖市的设想

(四)符合市县脱钩、省直管县、减少行政层级的中国地方政府三级制：省、县(市)、乡(镇)，应该说是最符合管理原则和中国目前国情的。放眼市场经济国家，找不到五级政府。要改革现行的“市管县”体制，变四级建制为三级建制。应该说，40年来，市管县体制在加强城乡关系、加强城乡合作、促进城乡一体化方面发挥了积极作用。但市管县体制阻碍了城乡资源的合理流动和优化配置，“市”往往通过截留指标、资金、争项目、财政提取和各种行政审批等方式侵占县(市)利益，严重影响和制约了县(市)经济社会发展。因此，改革市管县体制势在必行。关键在于实行“县级”或“市县划分”，即打破城市与城市之间的行政级别界限，不再将直辖市以外的城市划分为地级市和县级市，使城市与城市处于同一级别；取消地级市与县(县级市)行政区划的级别差异，使市县处于同一级别。这样，市县虽然职能和特点不同，但都是省块管理的行政区域，都是省以下的二级行政建制。同级行政体系中的每一个行政单位，无论大小，都是平等的。其中不存在谁管谁的问题，都是上一级行政单位管辖。“市”只管理市本身，县(市)由省直接管理，特别是发展改革、经贸、外贸、自然资源、交通、水利、住建、金融等经济管理事项。对县(市)，甚至人事管理都是由省里直接管理的。这有利于城乡资源的合理流动和优化配置，进一步促进县(市)经济社会发展。但是市县分开，省县直辖，必然会有问题。这就是目前我国省级以下一般有十几个地级市，每个地级市下辖十几个县(含县级市)。省和县是直辖市，这意味着省政府要担负起管理至少一百个县的重任。管理过宽，不利于行政效能的发挥。所以要缩小省管范围，把省分成更小的省，取消中间管理环节。同时，根据各地实际情况，主要考虑人口、面积、经济发展、社会进步等因素，将现有较小的县合并或较小的县合并为较大的县，2000多个县合并为近2000个，使每个县平均人口在100万左右。这样，如果省级行政区(包括直辖市)增加到50个左右，那么每个省级行政区下辖40个左右的县(市)，从而实现省级政府直接管理适当数量的县(市)级政府，既减少了行政层级，又有利于提高省级政府的管理效率。可见，增加省级行政区划数量，增加直辖市和省、直辖市县，减少行政级别是互为补充、互为条件的，需要统筹兼顾