摘自2022年11月30日14: 11北京出版的《王健民主与法制周刊》原文。

文/记者王健

来源：《民主与法制》周刊，2022年第44期

编辑评论/注释

中国新闻图片网供图

2021年10月1日，最高人民法院《关于完善四级法院审级职能定位改革试点的实施办法》正式实施，开启了为期两年的完善四级法院审级职能定位的改革之路。

长期以来，我国实行四级两审的审级制度。针对审判实践中暴露出的四级法院案件数量和结构分布不合理、审判资源配置不科学、审级监督不到位等问题。最高人民法院大胆创新改革。通过将审理难度大、受地方因素影响小、适合就地解决的案件下沉到基层法院审理，将涉及重大国家利益、社会公共利益、外部干扰严重或存在“主客场诉讼”现象的案件提请上级法院审理，初步实现了大部分事实和法律争议在两审之内得到实质性解决，有效保证了法律适用的正确统一。

据统计，审级制度改革探索一年以来，基层人民法院民事一审案件上诉率和二审改判率分别为8.73%和1.25%，较上年分别下降0.2和0.04个百分点。二审“四类行政案件”审结率为1.74%，比试点前三个月下降0.26个百分点，审判质量稳步提升。高级人民法院对我院民事、行政终审案件的再审申请裁定再审率为9.08%，再审案件的再审率为28.18%，分别比同期办理的对下级法院民事、行政生效判决的再审审查和再审案件的再审率高3.37和6.55个百分点，有效发挥了再审依法纠错的功能。

专家学者表示，审级制度改革是完善我国诉讼制度、加强审级制约和监督制度建设、全面优化司法资源配置、确保法律正确统一适用的创新之举。也是我国司法体制改革的重要组成部分，标志着政法领域全面深化改革进入“深水区”。随着四级法院审级职能定位改革的不断推进，这一改革必将在我国诉讼制度发展史上留下浓墨重彩的一笔。

“审级职能定位改革一周年”系列报道之一

审级改革，让适当级别的法院审理适当的案件。

本报记者王健审级职能定位改革试点一年后，全国人大常委会《最高人民法院关于四级法院审级职能定位改革试点情况的中期报告》号审议认为，改革试点坚持以人民为中心，通过优化审级职能、完善诉讼程序、畅通救济渠道，更好地满足人民司法需求。他希望四级法院加紧完善配套设施，做好衔接，组织好“下半场”庭审。

四级法院审判职能改革是党中央批准、全国人大常委会授权的一项重要改革任务。这项改革于去年10月1日正式启动，为期两年。其目标是“进一步深化诉讼制度改革，明确四级法院审判职能，优化各级法院职责范围，加强审级制约和监督制度建设，实现依法纠错和维护生效裁判权威的统一，促进法律正确统一适用”。

众所周知，我国一直实行四级两审制。但在运行中仍存在一些问题，如四级法院案件数量和结构分布不合理、资源配置不合理、上级法院监督指导职能不足等，亟待研究解决

面对这些矛盾，决策层决定启动审级制度改革，勇于深化政法领域“深水区”改革，让中国特色社会主义司法制度焕发出新的活力。2021年5月，中央深改委审议通过《关于完善四级法院审级职能定位的改革方案》(以下简称《改革方案》)，明确四级法院功能定位。具体来说，基层人民法院注重多渠道化解纠纷和矛盾；中级人民法院侧重于二审、终审和定分止争；高级人民法院重在再审、纠错、统一标准；最高人民法院监督和指导全国的司法工作，确保法律的正确和统一适用。2021年10月，根据全国人大常委会《关于授权最高人民法院组织开展四级法院审级职能定位改革试点工作的决定》，最高人民法院发布《关于完善四级法院审级职能定位改革试点的实施办法》(以下简称《试点实施办法》)，开启了完善四级法院审级职能的改革之路。

“这次改革主要是针对四级法院审级职能定位不清，自下而上案件过滤分层功能不足。”最高人民法院司法改革领导小组办公室副主任刘征指出。“沉没”案将矛盾解决在百姓家门口。

根据最高人民法院《试点实施办法》第二条规定，在试点地区，基层人民法院管辖以县级和地级人民政府为被告的四类第一审行政案件，包括政府信息公开案件和不履行法定职责案件，扩大了基层人民法院受理行政案件的范围。因此，试点工作开展以来，审判重心合理下沉，促进了基层矛盾纠纷的公正、高效、实质性解决。与此同时，一些专家学者担心：审级改革是否会增加基层法院的审判负担？

最高人民法院副院长沈良表示，从试点运行情况来看，客观来说，级别管辖调整后，“下沉”案件数量会有所增加，但总体上符合我们当初的预判，不存在基层法院受理案件数量激增的问题。

最高人民法院党组成员、副院长沈良供图

试点以来，试点省份基层人民法院共受理“四类行政案件”11275件，仅占全部新增一审行政案件的6.76%。一审民事案件“下沉”数量也在可控范围内，仅占同期全部新收一审民事案件的0.15%，且主要集中在经济发达地区或省会城市的中心城市法院。

“当然，增加的民事案件基本都是大规模案件。不能单纯从数量上判断审判负担。需要整体考虑审判难度和司法资源的投入。综合各种因素考虑，目前‘下沉’的案件一般都在基层法院的承受能力之内。”副总统沈良说。

副总裁沈良给出了进一步的说明。他说，比如最高人民法院大力推进多元化纠纷解决机制改革，积极推进诉讼源头治理整体格局建设，综合运用各种纠纷解决力量，将大量矛盾纠纷化解在诉前，控制了诉讼案件增量。今年以来，一些案多案少矛盾突出的地区收案量同比下降，投诉源头治理效果逐步显现。再如，最高人民法院大力推进民事案件简化分流机制建设。2021年底，推动立法机关修改民事诉讼法，通过扩大小额诉讼程序和独任制的适用范围、确认网上诉讼的效力、加强电子送达等一系列措施，促进了民事案件的简化和分流，提高了民事诉讼效率

试点以来，试点地区基层人民法院民事案件一审上诉率和二审改判率分别为8.73%和1.25%，比试点前分别下降0.2和0.04个百分点。二审“四类行政案件”审结率为1.74%，比试点前三个月下降0.26个百分点，审判质量稳步提升。具体来说，为确保“下沉”案件的质量和效果，最高人民法院同步推出了一系列措施：

一是优化审判资源配置，解决“有人审”问题。在中央有关政策指导下，各高级人民法院积极争取省级组织部门和组织部门支持配合，优化辖区法院组织人员编制和岗位，推动人员编制和岗位配置向基层和办案一线倾斜。如广东省高级人民法院跨地区调整中级和基层法院岗位98个，新增岗位86%分配到基层法院。辽宁省高院力推省委编委发布《关于为全省部分基层人民法院分配政法专项编制的批复》，一次性将保留的557个中央政法专题节目全部发布给法院。除20个留给省高级人民法院外，其余537个全部分配给60个人案矛盾突出的基层法院。

二是加强审判业务指导，解决“怎么审”的问题。针对过去一些基层人民法院很少审理的建设工程、股权转让、房地产合作开发等领域的“四类行政案件”和大额民事案件，通过业务培训、典型案例、审判指导等方式，加强对下一步审判的业务指导，明确相关案件的审理要点和裁判标准。例如，天津市中级人民法院发布了处理建筑合同、销售合同、破产强制清算、民间借贷等案件的指导意见。统一了裁判标准；如陕西省高级人民法院与地方行政机关联合发布政府信息依申请公开典型案例，指导基层人民法院提高办案质量；宁波中院要求辖区基层人民法院对所有“沉没”案件适用普通程序，由院长担任审判长，审判力量强大，确保案件质量过硬。

三是加强审判监督管理，解决“规范审判”问题。去年制定下发了《关于进一步完善“四类案件”监督管理工作机制的指导意见》，明确了对标的较大的案件可以适用“四类案件”的监督管理措施，同步完善司法权力制约和监督机制。例如，必须组成合议庭审理案件，法院院长可以通过听取审判进展和评论结果来监督案件，并加强专业法官会议咨询的功能和审计委员会的作用，以确保这些案件在基层法院得到公正高效的处理。“升级”管辖权突出了上级法院的审判职能。

“下沉”和“提升”是法院审级制度改革的一对关键词，也是推进这项改革的初衷和目的。

今后，小案件在“大法庭”审理将成为常态。据媒体报道，四川省绵阳市江某某与居委会仅涉及万元的劳动争议诉讼案，由绵阳中院审理。要知道，四级法院审级改革之前，这种小规模的案件几乎不可能在中级人民法院审理。中级人民法院已经提高了这个案件的管辖级别，因为它涉及到许多工人的利益。判决作出后，该案被四川省高级人民法院列为参考案例，为全省法院提供了规则和指引。

江某某与居委会的万元劳动争议诉讼案是一个“特殊类型案件”。根据t

事实上，与“涉及重大利益、具有普遍法律适用的指导意义、法律适用存在重大差异”等特殊类型案件相比，社会更担心基层人民法院对审理某类案件的不信任，“可能存在不当干预”。

就诉讼当事人的心理而言，当然希望案件得到上级法院的“重视”，希望中级人民法院甚至高级人民法院进行一审。但这也会加剧高一级法院的审判压力，不利于纠纷的本土化解决，甚至出现“移交矛盾”的尴尬，不利于基层法院树立司法权威。

在这种情况下，审级职能定位改革试点“下沉”与“提升”并重就显得尤为重要。最高人民法院国际合作局副局长何帆长期从事司法改革工作。他在接受媒体采访时表示，从改革的总体思路来看，试点是“沉”和“提”并重。“沉没”案件应该是地方干预较少、案情不复杂的案件，更适合基层法院受理。下沉后，更有利于矛盾纠纷的高效、实质性解决。“提起”的案件，是指诉讼金额不一定很大，但具有规则指导意义，涉及重大利益，或者有利于打破“主客场诉讼”现象的案件。这类案件通过提升管辖或者再审的方式，由更高一级法院审理，更有利于加强指导，实现实体公正，打破地方保护主义。

“然而，‘上报’只是针对特定类型案件的特殊程序。有些案件经过逐级审理，形成了样板判决，起到了化解分歧、给予指导的作用。后续类似案件可能不再具有‘特殊性’，仍可由基层法院审理。”何帆特别强调。

最高人民法院的数据显示，试点以来，高、中级人民法院共提出管辖案件435件，同比增长19.5%，其中33.96%属于管辖范围内新的复杂案件，34.91%具有法律普遍适用的指导意义。这些“带起来”的案件，真正起到了统一裁判标准、提高审判质量、引导新案件、回应民事诉求的作用。

副院长沈良说，逐级管辖制度功能的有效激活，使高中级人民法院审理重大典型一审案件的功能更加突出。试点地区高中级人民法院完善逐级管辖机制，细化逐级管辖标准，规范工作流程，健全众多案件慎审、同类案件平等裁判、风险防控、案件转化等机制，有效推进涉及重大利益、法律适用具有普遍指导意义、法律适用存在重大差异、可能存在不当干预的新型一审案件审判工作。 和疑难杂症，实现了上下级案件的良性运行。 目前，不少法院对代表性案件进行了管辖升级，涉及数据确权、网络不正当竞争、新业务就业主体资格、“双减”政策下教育培训合同效力等法律问题，涵盖民事、行政、知识产权等领域，取得了良好效果。

“通过启动逐级管辖机制，上级法院在审判层面的监督指导作用进一步加强，大案要案‘一案审理、一案指导’的效果正在逐步显现。”沈良副主席指出。再审改革，让最高人民法院回归本位。

再审程序改革被称为审级功能定位改革试点中最重大的创新，对进一步优化我国“四级两审终审”审级制度具有重要意义。

清华大学法学院教授何海波撰文指出，中国的再审申请是“低门槛”、“零成本”的。无论判决是否真的错误，当事人往往会提出再审申请，这直接导致最高人民法院的再审申请越来越多，而真正进入实质性审理的案件却很有限。据官方统计，最高人民法院民事、行政申请再审案件从2016年的8884件快速增长到2020年的22383件，再审申请驳回率一直在90%以上。这不仅不利于纠纷的实质性解决，导致程序空转，而且影响生效判决的司法权威，成为一些当事人“滥诉”的工具。

“某省一村民因向有关部门举报村委会账目不清，未能得到满意处理，提起了至少80起行政诉讼。除了少数胜诉，他把所有的官司都打了个水落石出，最后有46个到了最高人民法院。”对此，贺海波感到不可思议。

最高人民法院工作报告数据显示，2020年，最高人民法院审结案件35773件。但2017年最高人民法院司法改革后，首批进入员额法官名单的只有367人。

“最高人民法院的法官淹没在常规的、琐碎的、有指导意义的案件中，这是对宝贵人力资源的浪费。”按照何海波的说法，“更大的问题是，对于那些真正需要再审的案件，那些需要慎重审议的案件，那些需要合议庭和专业法官坐下来认真讨论的案件，需要投入大量的精力和精力时间无形中被挤掉了。这可能导致法官疲于处理大量简单案件，无暇深入专业审判领域的裁判问题的局面。这既不利于最高人民法院审判能力和水平的提高，也不利于最高司法机关集中精力指导全国审判工作。”

055-79000彻底重塑了最高人民法院的再审制度。《办法》规定，对高级人民法院作出的生效判决、裁定的再审申请和再审案件的审理，原则上由原高级人民法院负责。最高人民法院将主要受理对基本事实、主要证据和诉讼程序没有异议，但对法律适用有争议，或者已经原审判委员会讨论决定的案件的再审申请。

为防止再审程序改革后当事人对原审上级人民法院司法公正和公信力的质疑，防止再审程序空转和司法腐败风险，根据试点工作要求，各高级人民法院普遍采取“终审与再审申请审查分离”的模式，加强对再审程序的制约和监督，切实提高再审申请审查的质量和效率。试点以来，各高级人民法院共受理再审审查申请249323件，其中本院不予受理的民事、行政案件再审申请16094件，其中最高人民法院提交的再审申请5428件，仅占全部再审审查申请的2.18%。高级人民法院裁定不服本院终审的民事、行政案件的再审申请占9.08%，再审案件占28.18%，分别比同期受理的不服下级法院民事、行政生效判决的再审案件高出3.37和6.55个百分点。不存在“高驳回率”、“高维持率”等现象，有效发挥了再审依法纠错的功能。

同时，最高人民法院申请再审审查的民事、行政案件由试点前的15506件下降到2275件，占民事、行政案件的比重由试点前的63.93%下降到19.36%。案件数量和结构明显优化，再审申请过多、再审申请审查程序空转等问题得到有效解决。

“最高人民法院的民事和行政再审案件数量很大

试点以来，最高人民法院审结民事、行政二审案件2712件，再审案件625件，解决了算法发明专利无效的判断标准、横向垄断协议行政处罚的处罚依据、给付利益行政行为中受益相对人的权利义务等问题。一批法律适用问题；还发布了涉及人身安全保护令、网络消费、反不正当竞争、证券市场虚假陈述民事赔偿、生态环境侵权纠纷惩罚性赔偿、海洋自然资源和生态环境公益诉讼等25个司法解释，分3批发布了20个指导性案例。召开了7次不同领域的专业法官会议，有效解决了20多项法律适用的重大分歧。

显然，“减少案件数量”并不是最高人民法院再审程序改革的真正目标。再审程序改革的真正目的是如何更好地实现最高人民法院对全国审判工作的监督和指导，突出最高人民法院对全国法院的“标杆”作用，增强最高人民法院判决的权威性和法律效力，促进司法公平正义。

根据最高人民法院审级职能定位改革表时间，改革试点进入攻坚期。对于审级职能定位改革试点工作的未来方向，沈良副院长表示，下一步，最高人民法院将着力补短板、扬长避短，不断加强对试点的统筹管理、指导调研、督促检查和实际效果评估，推动试点全面均衡协调发展。根据全国人大常委会的工作安排，新一轮的民事诉讼法修改将于今年年底启动。假以时日，最高人民法院将把试点工作的重点从建章立制、推动试点实施转移到总结提炼规则上来，提出修改法律的建议。严格按照全国人大关于修改法律的程序、内容和时限的要求，抓紧开展试点经验总结、数据统计分析、重点问题调查研究、修改规定研究论证等相关工作。同时，我们还将特别注意广泛听取社会各方面的意见和建议，提出高质量的修改法规的建议草案时间。

事实上，四级法院审级职能改革试点只是《试点实施办法》的一部分内容。按照《试点实施办法》的要求，最高人民法院仍需推进试点的相关配套措施，加强与中央相关职能部门的沟通协调，确保相关工作的协调衔接、综合配套和系统集成。“比如，加强与中央编办的沟通协调，启动联合论证，研究下一届四级法院机构设置等重要问题；加强与司法部沟通，加快诉讼费用制度改革，尽快修订《试点实施办法》，充分发挥诉讼费用调节杠杆作用，促进诉讼费用与四级法院审级职能和案件规模结构相匹配。”副总统沈良说。编辑：陈志群、小椴、 推荐阅读：“服务法治实践的法学社会新模式”系列报道之一|首席法学咨询五洲模式专家系统|系列报道之二“服务法治实践的法学社会新模式”| 参与重大事项决策助力法治政府构建服务法治实践的法治社会新模式|参与重大公共风险防控，为经济高质量发展保驾护航“服务法治实践的法治社会新模式”系列报道之四|调处重大矛盾纠纷，维护基层社会和谐稳定“服务法治实践的法治社会新模式”