[裁判要点]

行政复议和行政诉讼作为法律救济手段，不是平行的，而是相互联系的。也就是说，如果你已经选择了诉前复议的救济方式，就要等待复议机关做出决定，如果你对决定不服，可以提起行政诉讼。如果优先选择诉讼救济，根据司法终局原则，相对人可以不再选择复议救济程序。复议机关以复议申请不符合受理条件为由驳回原行政行为的，作出原行政行为的行政机关和复议机关不是共同被告。由于复议机关没有对原行政行为进行实质性审查，法院不能将原行政行为与复议申请不符合受理条件而被驳回的复议决定一并审理。因为，如果相对人以复议申请不符合受理条件为由，同时起诉原行政行为和被驳回的复议决定，当法院决定撤销复议决定时，就存在复议机关启动审查原行政行为程序的情况。这种情况的实质是法院和复议机关同时对原行政行为进行审查，违背了关于复议与诉讼相互衔接的法律制度设计。因此，如果相对人选择起诉复议决定，人民法院将决定是否责令复议机关启动复议程序对原行政行为进行实质性审查，或者选择起诉原行政行为，人民法院将审查原行政行为的合法性，而不是既起诉以不符合受理条件为由作出的驳回复议申请的决定，又起诉原行政行为。综上所述，复议与诉讼相互衔接的制度设计既充分保护了行政相对人的合法权益，又有效避免了两种救济方式之间的重复审查和相互矛盾的结果。

参见：

最高法院判例法：复议决定与原行政行为不同时受理的，应当起诉原行政行为。——王永宝诉莒南县政府信息公开、临猗县政府行政复议案。

[裁判文书]

中华人民共和国(中国)最高人民法院

行政决定

最高法(2018)第6714号

再审申请人(一审原告、二审上诉人)为广东省广州市增城区永宁街道公安村第二经济合作社。

法定代表人：黄松茂。

委托代理人陈景祥，广东申明德律师事务所律师。

被告(一审被告，二审被上诉人)广东省广州市人民政府。

法定代表人：文。

秦立平律师。

申请再审人广东省广州市增城区永宁街道公安村公安第二经济合作社(以下简称公安第二经济合作社)因不服广东省高级人民法院(2017)第1687号行政裁定，向本院提起再审诉讼。本院依法组成合议庭对本案进行了审查，现已审查终结。

2.公安经济合作社申请再审称： (一)被申请人广州市政府穗府兴复(2017)第194 《行政复议决定书》号(以下简称194号复议决定)认定申请人与该证所涉土地无利害关系，既不符合法律规定，也与已查明的案件事实不符。(2)一审法院驳回申请人的起诉和上诉，属于认定事实和适用法律错误，应当依法予以纠正。综上，我请求撤销一、二审行政裁定，并责成一审法院

广州市政府回复：(1)广州市政府行政复议程序合法。再审申请人不服广州市国土资源和规划委员会核发的国国土用(2014)第GY0009 《国有土地使用证》号(以下简称9土地证)，于2017年3月1日向广州市政府申请复议。广州市政府根据《行政复议法》第十七条的规定予以受理，并通知广州丽湖高尔夫有限公司在法定期限内作为第三人参加行政复议。(二)广州市政府作出的行政复议决定认定事实清楚，证据确凿，适用法律正确。证书中涉及的土地在转让给第三方之前已经被征用，土地所有权属于国家。再审申请人与该证所涉土地无利益关系，不是合适的复议申请人。综上，一、二审法院裁定合理合法，依法请求驳回再审申请人提出的诉讼请求。

本院经审查认为，本案争议的焦点是复议机关以复议申请不符合受理条件为由决定驳回复议申请时，相对人能否对原行政行为和驳回复议申请的决定分别提起行政诉讼。055-79000第四十四条规定，公民、法人或者其他组织对属于人民法院受理范围的行政案件，可以先向行政机关申请复议，对复议决定不服的，可以向人民法院提起诉讼；也可以直接向人民法院提起诉讼。055-79000第十六条规定，公民、法人或者其他组织申请行政复议，行政复议机关已经依法受理的，或者法律、法规规定应当先向行政复议机关申请行政复议，再向人民法院提起行政诉讼的，在法定行政复议期限内，不得向人民法院提起行政诉讼。公民、法人或者其他组织向人民法院提起行政诉讼，人民法院已经依法受理的，不得申请行政复议。根据上述法律规定，行政复议和行政诉讼作为法律救济手段，不是平行的，而是相互联系的。也就是说，如果你已经选择了诉前复议这种救济方式，就要等待复议机关做出决定。如果对决定不服，可以提起行政诉讼。如果优先选择诉讼救济，根据司法终局原则，相对人可以不再选择复议救济程序。根据一审、二审有效的《中华人民共和国行政诉讼法》第六条的规定，行政诉讼法第二十六条第二款规定的“复议机关决定维持原行政行为”，包括复议机关驳回复议申请或者复议请求的情形，但复议申请以不符合受理条件为由被驳回的除外。也就是说，复议机关以复议申请不符合受理条件为由驳回原行政行为的，作出原行政行为的行政机关和复议机关不是共同被告。由于复议机关没有对原行政行为进行实质审查，法院不能将原行政行为与因复议申请不符合受理条件而被驳回的复议决定一并审理，因为如果相对人起诉原行政行为并以不符合受理条件为由驳回复议决定，而法院决定撤销复议决定，就会出现复议决定被驳回的情况

本案一、二审认定，2017年3月1日，再审申请人公安二经社向广州市增城区人民政府、广州市增城区国土资源和规划局提出行政复议申请，请求确认两被申请人为广州市丽湖高尔夫有限公司(以下简称丽湖公司)颁发9土地证的行政行为无效，并责令被申请人采取补救措施。2017年4月27日，广州市政府作出194号复议决定，以不符合《中华人民共和国行政复议法》第二十八条规定的行政复议受理条件为由，驳回该机关的行政复议申请。2017年5月10日，公安二经社以广州市国土资源和规划委员会为被告提起行政诉讼，请求确认广州市增城区人民政府及原土地管理机关向丽湖公司发放9土地证的行政行为无效。2017年5月11日，公安二经社以广州市政府为被告，就本案向广州铁路运输中级法院提起诉讼，请求确认广州市政府作出的194号复议决定违法，予以撤销，确认原告的行政复议申请符合法律规定。根据以上查明的事实，公安第二经济合作社已对涉案土地发证行为提起行政诉讼。如前所述，申请人已经选择了直接起诉原行政行为的救济途径，也就意味着申请人也丧失了以不属于复议受理条件为由驳回复议申请的行政诉权。复议与诉讼相衔接的救济制度是合法的，当事人不能以单独起诉和提起诉讼的方式排除其适用。公安第二经济合作社认为其主张复议决定和原行政行为分别向不同法院起诉和立案不违反上述规定缺乏法律依据。故一、二审法院裁定驳回公安第二经济合作社的起诉和上诉，适用法律正确，本院予以维持。

综上所述，公安二经社的再审申请不符合《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第九十一条的规定。根据《中华人民共和国行政复议法》第116条第二款，裁定如下：

驳回广东省广州市增城区永宁街冯刚村公安第二经济合作社的再审申请。

审判长刘爱涛

龚斌法官

熊俊勇法官

2018年12月14日

助理法官许超

书记员唐劲松

附：相关法律和司法解释的规定

1.中华人民共和国行政诉讼法

第四十四条对属于人民法院受理范围的行政案件，公民、法人或者其他组织可以先向行政机关申请复议，对复议决定不服的，可以向人民法院提起诉讼。也可以直接向人民法院提起诉讼。

法律、法规规定先向行政机关申请复议，对复议决定不服再向人民法院提起诉讼的，依照法律、法规的规定执行。

第九十一条当事人的申请有下列情形之一的，人民法院应当再审：

(一)拒绝立案或者驳回起诉确有错误的；

(二)有新的证据，足以推翻原判决、裁定的；

(三)原判决、裁定认定事实的主要证据不足，未经质证或者伪造的；

(四)原判决、裁定适用法律、法规有错误的；

(五)违反法定程序，可能影响公正审判的；

(六)原判决、裁定遗漏诉讼请求的；

(七)原判决、裁定所依据的法律文书被撤销或者变更的；

(八)司法人员在审理案件时有贪污受贿、徇私舞弊、枉法裁判行为的。

2.最高人民法院的e

第六条行政诉讼法第二十六条第二款规定的“复议机关决定维持原行政行为”包括复议机关驳回复议申请或者复议请求的情形，但复议申请以不符合受理条件为由被驳回的除外。

行政诉讼法第二十六条第二款规定的“复议机关改变原行政行为”，是指复议机关改变原行政行为的处理结果。

4.中华人民共和国行政复议法

第十六条公民、法人或者其他组织申请行政复议，已经行政复议机关依法受理的，或者法律、法规规定应当先向行政复议机关申请行政复议，再向人民法院提起行政诉讼的，在法定行政复议期限内，不得向人民法院提起行政诉讼。

公民、法人或者其他组织向人民法院提起行政诉讼，人民法院已经依法受理的，不得申请行政复议。

来源：行政法实践