国家创新系统模式的选择对社会创新活动的组织形式具有重要意义。理论上取决于经济社会发展阶段、政府与市场关系、创新资源供给等因素。在实践中走在世界前列的创新型国家，都从自身国情出发，对这三个决定性因素进行了制度安排。回顾历史，中国创新体系发展始终面临着国家创新方式转变、激发国家创新源活力、合理确定政府科技事权、完善科技发展共识形成机制等挑战。华南理工大学公共管理学院教授王付涛认为，结合中国经验完善中国国家创新体系，未来应着力强化市场机制强化市场功能，完善科技创新活动成本定价体系，注重科技供给与应用的适应。

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核心观点

国家创新系统模式对国家创新系统有三个具体影响：影响政府在创新活动中的职能定位；影响市场机制的作用；影响创新绩效。目前，中国国家创新系统模式的优化面临两个现实挑战：1 .政府职能正在从发展型政府向服务型政府转变。2.中美科技脱钩趋势日益明显，应协调好科技自力更生与创新的关系。完善国家创新体系需要在三个方面取得进展：一是加强市场机制建设，强化市场功能。目前，中国市场还存在着信息不对称、有效竞争不充分等问题。发挥市场在资源配置中的决定性作用，必须消除阻碍创新和公平竞争的体制机制弊端，提供公平、竞争、开放的制度供给，形成对企业友好的创新环境。第二，完善科技创新活动的成本定价体系。在新的举国体制下，政府职能的一个特点是更加注重理顺投入与产出分配的利益关系。如何充分发挥市场机制的作用，以便在创新活动中经济有效地分工，同时保证R&D活动符合国家意志，是今后迫切需要解决的问题。第三，注重科技供给和应用的适应。创新型国家已经进入创新驱动发展阶段。创新活动不仅提供生产功能，而且提供知识这一特殊的生产要素。有效生产要求生产要素的供应与生产职能相匹配。

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更多核心观点

创新型国家是把科技创新作为国民经济和社会发展核心驱动力的国家。国家具有积极组织社会科技创新活动的职能，是创新型国家的属性特征之一。2006年，中国提出了“坚持走中国特色自主创新道路，努力建设创新型国家”的重大战略目标；党的十九大提出了“加快建设创新型国家”的明确要求；2022年，我国成功进入创新型国家行列，党的十九届五中全会将“实现关键核心技术重大突破，进入创新型国家前列”列为2035年的远期目标。中国共产党第二十次全国代表大会将“实现高水平的科技自立自强，进入创新型国家前列”列为到2035年中国发展的总目标。弗里曼在考察了二战后日本经济崛起的经验后发现，社会科技变革的关键在于创新

中国的现代化进程起源于近代中国人对救亡图存之道的探索，对西方人格的学习(科学技术)关系到民生和国家命运(冯桂芬，1861)。在这一历史逻辑的指导下，政府在国家科技发展中承担首要的组织责任。1928年，国立中央研究院成立，标志着近代中国科技体系的基本形成和科技发展组织化、制度化的完成。马克思主义认为生产力是最活跃、最革命的因素，是社会发展的最终决定力量。作为马克思主义政党，中国共产党早在1940年就成立了延安自然科学院，以组织科学技术的发展。“国家创新体系”从理论走向政策后，国务院于1998年启动试点建设，深化科技体制改革。此后，随着国家创新体系的不断完善，中国的国家创新能力迅速提高。2021年，中国国家创新能力综合排名已居世界第12位。然而，当今世界，百年变局与百年疫情交织，经济全球化面临逆流，世界进入动荡变革的新时期。中国面临关键核心技术领域“卡脖子”的问题，创新能力不足以完全支撑国家高质量发展。因此，迫切需要进一步完善国家创新体系，以大幅提升自主创新能力，真正实现创新驱动发展。模式是基于对事物变化规律的理性认知而形成的事物的标准模式，其作用是提供解决问题的方法。为了适应系统环境，创新在构成要素、系统结构和运行方式上表现出差异和特点。换句话说，选择国家创新体系的模式就是决定政府组织社会创新活动的方式。完善国家创新体系的关键在于优化国家创新体系模式。国家创新系统模型对国家创新系统有三个具体的影响。首先，它影响了政府在创新活动中的职能定位。自从《科学：无尽的前沿》报告为政府积极支持科技发展提供了理论基础(V. Bush，1945)以来，政府对科技发展负有相应的责任已成为普遍共识，但对责任范围的理解存在分歧。创新模式为作为系统要素的创新主体之间的合作实践提供了制度安排，从而明确了政府创新职能的定位。产学研等公私部门创新合作存在一定的组织职能重叠，组织职能重叠的范围和程度由政府创新职能决定(H. Etzkowitz和L. Leydesdorff，2000)。总之，国家创新系统的模式决定了政府组织社会创新活动的行为边界。第二，它影响市场机制的作用。科学技术的本质是经济活动(熊彼特，1912)。市场已经成为通过竞争来组织经济活动的最有效的手段之一，市场过程也是一个竞争过程(I. M. Kirzner，1992)。由于竞争机制的缺陷，国家创新系统的模式决定了协调公共部门和私营部门科技创新合作的市场界限。简而言之，国家创新体系模式决定了政府组织的社会科技创新活动的市场化水平。第三，它影响创新绩效。耗散结构理论认为，系统必须不断地与外界环境进行物质和能量的交换，才能降低熵，维持系统结构的稳定性和有序性(I. Prigogine，1969)。它决定了系统要素的互联方式和与环境的交换方式，互联有效性和交换效果决定了系统的稳定性，从而影响系统的功能。

一是政府职能从发展型政府向服务型政府转变。创新必须有一个新的生产函数，它需要被导入到生产系统中来替代现有的生产函数。发展型政府将发展视为政府的首要责任，并将R&D活动和经济活动与政府的发展目标相协调。政府对R&D活动的过度干预会影响科学家群体的同行评议，降低R&D绩效，减少替代生产函数的供给。如果经济活动受到过多的行政管制，就难以充分发挥企业家精神，导致生产职能替代不足。服务型政府以满足公共需求为目标，追求人民满意。当前，要兼顾长期、中期和短期需求，确保科学技术充分支撑国家可持续发展，尊重科学家和企业家的创新主体地位，充分激发他们的主动性。第二，中美科技脱钩日益明显，要协调好科技自力更生和创新的关系。自1949年以来，中国经历了四次大规模的技术引进，极大地提升了国家科技创新能力。有关资料表明，从1949年到1956年，有近2000名科学家从海外回国，从苏联和东欧国家引进了数百套成套设备和4000多项技术资料，对中国科学技术的发展产生了深远的影响。1963年后，中国从欧洲9国和日本引进了84项成套设备和技术。中国工业技术水平从010年提高到31040年；中美关系正常化后，美国在1983年后大幅放宽了对华技术出口，为中国提升科技创新能力带来了重大机遇。2001年，中国加入世界贸易组织后，跨国公司对华技术转移迅速增加，期间中国科技创新能力加快提升。从2012年到2022年，中国全球创新指数排名从第34位上升到第11位。通过国家系统进行技术引进、吸收和创新，已经成为中国国家创新模式的一个显著特征。经验表明，即使是科技发达的国家也需要引进技术，国际技术贸易长期以来一直集中在发达国家之间。缺乏国际科技交流和跨国技术引进，创新系统与外部环境缺乏足够的互动，必然损害系统的稳定性和功能。缺乏自主性不仅影响引进技术的先进性，还容易陷入再创新能力不足的困境。国家创新体系的模式选择需要遵循合作行为的普遍客观规律，充分考虑与创新环境的兼容性，尊重经验经验。本文将从理论、实践和历史三个逻辑维度分析国家创新体系的模式选择，分析我国在完善国家创新体系模式方面面临的挑战，进而提出改进措施。

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国家创新体系模式选择的理论逻辑

国家创新体系的功能是促进社会创新合作，国家创新体系模式对合作条件、形式和途径作出制度安排。合作的特点、合作形式的特点、合作资源供给的差异都会导致合作行为的偏好。科技进步深受经济和社会发展的影响(B. Hessen，1931)。大科学时代伴随着经济社会系统对科技支持的复杂性和高度依赖性而来，其中作为创新合作对象的科技活动与小科学时代相比呈现出鲜明的特征。监管界限的确定决定了市场机制的范围，进而影响创新行为的选择；合作本质上是调整创新资源配置和使用的实践形式，以及可再分配的创新资源的供给数量、结构和来源，从而深刻影响合作行为。简而言之，创新合作活动受到时空环境的制约，创新系统模式也相应地受到经济社会发展阶段、政府与市场关系、创新资源供给等因素的影响。它的选择是为创新应该依靠谁、应该促进什么样的创新以及如何组织创新等问题提供解决方案。与经济社会发展阶段相适应。国家发展阶段理论的基础是发展动力来源的转变。国家发展经历了四个阶段：生产要素、投资、创新和财富(M. E. Porter，1990)。科技经济的关键作用在投资驱动阶段开始显现，“科技-经济”生产范式初步形成；在科技创新的驱动阶段，它成为一个独立的生产要素。这时，创新活动不仅提供生产功能，而且供给最重要的生产要素。没有科学技术的供给，生产函数就不起作用。在投资驱动阶段，创新活动试图促进生产函数对生产要素禀赋的适应，生产要素利用率在提高之间。生产要素禀赋千差万别，近代形成的以认识自然为目的、为科学而科学的小科学研究范式得到了基本维持。在这种范式下，研究以去中心化为特征，创新体系侧重于推进去中心化治理。在创新驱动阶段，创新活动不仅需要优化生产函数，还需要充分供给科技这一特殊生产要素。这一阶段的研发旨在改造自然，满足已知需求。因此，大规模和资本密集型的科技基础设施成为R&D活动的必要条件，从而形成了高度依赖技术的大科学主导的研究范式(D. Price，1965)。在这种范式下，研究是密集的，创新体系侧重于提高集中控制的效率。与市场的适度关系。科学技术既是公共的，也是私人的(M. Rothbard，1962)，其供给的短缺大多是政府和市场的双重失灵造成的。只有当市场有效，政府有为，市场与政府的关系适度时，才有可能以政府调节的方式弥补市场失灵，以市场机制的方式矫正政府失灵。与市场政府在理性界限、创新目标、创新方式等认知上形成共识。从而实现有效的合作。与市场政府缺乏共识、关系极不平衡的情况有两种，即政府管制与市场机制之间只有一种。只有政府管制，以美苏争霸为例。1957年，美国失去了与苏联的太空霸权，政府调控更加有效，科技计划优于市场机制的观点一度盛行。然而，在科学研究高度不确定的情况下，如何保证

创新是知识生产的活动，创新资源的投入是知识生产发展的必要条件。创新系统模式是创新投入的模式，创新投入对创新系统模式的选择有三个主要影响。首先是创新资源的来源影响创新主体的风险偏好。财政科技投入等公共资源占创新资源的比重相对较高，因此创新系统的风险偏好相对较低，创新行为容易规避高风险；相反，如果私人资源占比较高，创新系统的风险偏好就比较高，创新风险容易被系统接受。二是创新资源的供给结构影响创新合作的对象和内容。创新资源互补是创新合作的共同目的之一。例如，基于软件技术专业人才的比较优势，印度与美国开展了软件产业创新合作，使其自身的信息产业创新体系形成了独特的模式，并承担了全球应用创新生态系统的核心功能。三是创新资源的数量和质量影响创新合作的形式。创新资源的数量决定了创新合作的规模。创新合作规模越大，创新系统模型越复杂。

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国家创新体系模式选择的实践逻辑

遵循国家创新体系模式选择的一般理论逻辑，基于市场与政府的关系，或政府引导市场或政府服务市场，发达国家在现代化进程中形成了四种常见模式，即美国模式、德国模式、北欧模式和日本模式。虽然它的运行有效地促进了国家的发展，但创新系统模式不是一成不变的，而是随着形势的变化而演变的。国家创新体系模式的选择受历史影响，取决于国家发展面临的特殊挑战。理论上有实践的特殊性。美国模式和日本模式都是基于政府与市场关系的国家创新体系模式。大萧条催生了凯恩斯革命，二战打断了经济自由主义的传统。受此影响，美国政府被赋予组织创新活动的职责，这一职责在冷战下得到进一步强化。上世纪80年代，日本创造了经济奇迹，进一步促使美国将政府对科技发展的主导权从军事和社会发展领域扩大到工业领域。因此，在政府引导市场的功能定位下，美国国家创新体系模式呈现出三个特点。首先，政府作出了巨大努力，促进公共和私营部门就支持国家发展的科学和技术需求形成共识。例如，美国国家科学基金会在20世纪70年代初实施了“应用于国家需求的研究(RANN)”；拥有行政权力的白宫科技政策办公室(ostp)和代表政治官僚意见的国家科技委员会(national Science and Technology Council)C)代表科学家意见的总统科技顾问委员会(PCAST)保持着制度化、常态化的沟通。第二，发挥军事科技优势，军民融合。如通过政府采购吸引市场主体开发军民两用科技成果，专门设立“技术转移办公室”和“国防技术转制委员会”，促进军民两用技术的转移和增值，鼓励市场主体军民结合，促进军民两用科技成果转化。三是确保创新资源的有效充足供给。比如建立REP制度，让科研、教学、生产融为一体，保证教育满足科技创新的需求。日本模式是在战后经济复苏过程中形成的，政府在日本国家创新体系中起着关键的主导作用。在赶超发展下，确定对标的目标、发展目标和任务相对容易。这种历史状况导致日本模式和美国模式虽然都属于政府主导的市场模式，但日本政府的监管作用相对更强。一方面表现在任务设置上，美国只在特定领域实施，日本在更广泛的领域实施；另一方面，体现在政府在确定科技发展方向后，更加直接地参与R&D等具体实施活动。例如，国际贸易和工业部和富士通等五家大型计算机制造商联合实施了超大规模集成电路(VLSI)。日本的国家创新体系模式呈现出两个特点。一是建立产学研合作峰会、产学研合作推进会和高校联合研究中心，促进产学研结合。日本创新主体部分职能重叠现象明显，科技人员在组织间合理流动。这使得保持组织间创新合作的协调相对容易。比如90年代泡沫经济破灭后，为了降低R&D成本，保证R&D质量，很多日企被迫放弃自主开发，大量R&D工作委托给univer

小国大公司使得北欧国家的政府与市场的关系比较特殊。例如，21世纪初，诺基亚在芬兰的R&D投资占企业R&D投资总额的49%，占全社会R&D投资总额的近1/3。瑞典GDP的一半依赖于出口，其跨国公司是R&D的主要投资者。北欧国家的创新体系模式呈现出三个特点。一是以创新需求为导向。为了延伸价值链，跨国公司必须采取专业化发展来满足市场的多样化需求。政府服务企业主要体现在促进创新主体创新意愿与创新资源的精准匹配和有效结合，从而提高创新效率。第二是协助国际R&D合作。生产全球化需要R&D全球化的支持，国际科技合作需要中央政府的协调。比如，丹麦作为创新能力国际领先的“重点小国”，专门设立了“数字外交官”来推动与硅谷科技公司的合作。第三，因地制宜，确保创新基础条件适宜，创新资源供给充足。比如冰岛位于欧亚板块和美洲板块的交界处，火山活动频繁，地热资源丰富，因此政府推出了国家可再生能源行动计划(NREAP)；挪威领先于世界的科技成果，基本都产生于其应用场景丰富的产业集群。与政府深度介入具体创新活动相比，德国选择了一条尽量不直接参与创新活动的“第三条道路”，即建立有保障的竞争市场秩序。鉴于国家与垄断资本的密切联系，一度滋生了纳粹主义，战后德国一直保持警惕。政府的责任是通过制度和政策的调整，保证市场机制作为最有效的资源配置手段能够充分发挥作用，并给予市场竞争中的失败者必要的社会保障。德国的国家创新体系模式呈现出两个特点。第一，政府是战略举措的提出者，引导性强，强制性弱。其直接干预大多集中在教育和培训等涉及创新资源供应和创新环境优化的领域。比如，政府设立专项计划，鼓励高校、科研机构从事企业征集科研项目，研究开发特定技术。政府只做出资人，不做管理者或执行者。第二，强化大学和科研机构的组织创新功能。德国马普研究所等4个公立研究所构成国家科技战略的核心R&D力量；作为德国创新的源泉，许多教授都曾在大型企业的R&D部门工作过。与政治家相比，科学家和企业家扮演着相对更重要的角色。

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中国国家创新体系模式演进的历史逻辑

中国的科技体系早在民国时期就形成了。作为促进公共和私营部门创新合作的工具，国家创新体系的建设始于1998年。自1985年启动科技体制改革以来，在国力有限的条件下，强调应用研究和实验开发，相对忽视基础研究。受1997年东南亚金融危机影响，1998年中国经济衰退风险较大，此时知识经济形态已初具规模。知识可以是提高其他生产要素的生产能力，并将这些生产能力转化为新产品和新工艺(OECD，1996)。现阶段，中国正在建设国家知识创新体系，意图打破国家发展的困境。2001年，中国加入世界贸易组织，深度融入国际分工体系，引进消化吸收再创新的国家创新模式逐步确立。《国家中长期科学和技术发展规划纲要（2006—2020年）》在2006年明确了我国国家创新体系包括技术创新体系、知识创新体系、国防科技创新体系、区域创新体系、科技中介服务体系五个子系统。其中，技术创新体系的市场化改革是全面推进建设的突破口。在市场导向下，国家创新体系从“政府主导”发展到“政府支持、市场导向”。2017年，中美贸易摩擦频发，美国对华技术封锁加剧。与过去相比，引进消化吸收再创新的国家创新模式运行的障碍增加了。在这种形势下，以科技自立为目标的新一轮科技体制改革启动，我国于2021年颁布了《科技体制改革三年攻坚方案（2021—2023年）》。在坚持市场化改革趋势的基础上，本轮改革更加注重增强国家战略科技实力，完善技术要素市场化配置体制和机制，建设国家实验室和重组国家重点实验室。回顾历史，中国国家创新体系的模式选择始终着眼于解决三个基本问题。第一，激发国家创新源泉的活力。创新的源泉决定了国家创新体系的模式，不同的国家创新体系模式运行的条件是不同的。比如，国防科技成果的持续有效供给是军民融合创新模式的运行条件；与世界科技中心紧密而深入的合作是引进消化吸收再创新模式的必要前提。1985-1991年，我国以科研院所改革和经费体制改革为突破口，推动科研院所向市场转移技术，试图使科研院所承担创新源的职能；从1992年到2020年，中国逐步建立了引进、消化、吸收、再创新的模式，努力实现创新来源的多元化；自2021年以来，中国非常重视科学技术的自力更生。其典型特征之一是激发创新源泉的动力和活力。但是，仍然存在一些抑制创新源泉活力的因素。中国在国防和民用技术融合方面取得了很大进展，如北斗卫星导航系统的自主开发和应用。但由于资金滞后、市场开放度不够、体制障碍等因素，技术“军转民”渠道不畅；国际分工链的调整、技术转让的限制、科技合作的障碍等。限制引进消化吸收再创新模式的运行绩效。第二，合理确定政府的科技事权。新的国家科技体制的一个特点是能够有效地凝聚目标，集中过多的投入来保证目标的实现。政府扮演着一个不可或缺的角色

科学探索的不确定性很高。科学家只有遵循默顿的四大原则，充分发挥科学家的精神，才能保证科学的进步。当政治操纵科学时，科学的发展受到阻碍；当资本侵蚀科学的时候，科学作为侵蚀全民福利的工具就很难充分发展。需要进行制度设计，以促进政治家、科学家和企业家就科技发展达成共识。我国建设国家创新体系，必须完善科技发展共识的形成机制。目前，仍存在一些阻碍共识形成的因素，如学习垄断、评价缺陷、利益陷阱等。

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思考与展望

基于国家创新体系模式选择的理论逻辑、实践逻辑和历史经验，应在市场化趋势下进一步完善我国国家创新体系，使创新活动组织符合创新的商业本质。因此，国家创新体系的完善需要在三个方面取得进展。第一，加强市场机制建设，强化市场功能。产权安排是市场机制运行的基本前提，创新的产权安排是知识产权制度。市场主体的创新能力是在市场竞争中培养出来的，形成价格信号，市场主体根据市场信号进行创新活动。市场价格信号和竞争机制是组织创新活动的最有效方式。目前，中国市场还存在着信息不对称、有效竞争不充分等问题。发挥市场在资源配置中的决定性作用，必须消除阻碍创新和公平竞争的体制机制弊端，提供公平、竞争、开放的制度供给，形成对企业友好的创新环境。第二，完善科技创新活动的成本定价体系。党的十九届五中全会提出“完善新型国家体系，夯实关键核心技术基础”。在市场经济背景下，新型举国体制与传统举国体制在研发模式、利益成本机制等方面存在内涵差异。在新的举国体制下，政府职能的一个特点是更加注重理顺投入与产出分配的利益关系。政府的理论模型和国内外的实践经验表明，后发国家大多采取集中资源和技术攻关的措施，处于经济社会发展阶段的要素推动阶段，很少考虑成本和定价。关键技术的研发往往高度复杂，需要高投入。如何充分发挥市场机制的作用，以便在创新活动中经济有效地分工，同时保证R&D活动符合国家意志，是今后迫切需要解决的问题。第三，注重科技供给和应用的适应。创新型国家已经进入创新驱动发展阶段。创新活动不仅提供生产功能，而且提供知识这一特殊的生产要素。有效生产要求生产要素的供应与生产职能相匹配。在知识经济背景下，如果生产函数频繁变动，容易导致科技与经济的“两张皮”矛盾，或者生产函数虽然发生了变化，但缺乏足够的知识生产要素供给；或者知识生产要素供给充足，但相应的生产函数没有被生产系统所采用，从而无法得到有效利用。

来源：《学术前沿》杂志2022年10月(下)原标题：《中国国家创新系统模式选择研究：理论、历史与实践》(微信有删节)作者：华南理工大学公共管理学院教授、华南理工大学政府绩效评估中心副主任王付涛原创编辑：桂艳新媒体编辑：邓楚云视觉：刘洁

(图片来自网络)