李静|浙江大学【导读】近日，随着新冠肺炎各地陆续进入感染高峰期，出现症状的患者大规模增加，一些专家及其言论遭到公众质疑。“绝大多数感染者无症状”等专家结论再次被翻出，一石激起千层浪。很多人想知道，本应在疫情政策中起到重要参考作用的专家意见，到底发挥了什么作用。为什么这些专家和研究不能回应复杂的社会问题？类似的问题不仅出现在医学等自然科学领域，也出现在社会科学领域。本文分析了当前政策研究和社会科学研究面临的困难。这些年来，一股智库建设的潮流异军突起，各种机构纷纷涌入。然而，在国家的巨额投入之后，百花齐放、争奇斗艳的假想局面似乎并没有出现。反而更像是各种机构里的股份。从政策研究的现状来看，包括系统内的研究力量，还缺乏整体的整合，往往导致低效的重复。即使有如此庞大的研究体系，许多政策仍然缺乏公开辩论，少数专家可能进入这个体系网络发挥更大的影响。但他们往往受限于专业，往往只有“有限理性”，缺乏全面考察政策问题的“情境理性”，以至于有些资源可能是专家测算误差造成的。笔者认为，这些问题一方面与一些因素有关，另一方面也与政策研究的母体领域——社会科学研究体系的薄弱有关。但是，去政治化的态度、实证主义、唯结果的数量论、最能提供政治理念的基础学科的缺失，都导致了社会科学在价值层面的贫乏。当前政策研究的薄弱在某种程度上也源于这种贫困。本文原载《文化纵横》，原标题《政策研究困境与价值缺失的中国社会科学》。仅代表作者观点，供读者参考。自2014年10月起，一场前所未有的高规格智库建设在中国社会科学展开，研究政策困境与价值缺失。政府内外尤其是大学里的各种研究力量和准研究机构，为了在财政支持的政策研究体系中分得一杯羹，纷纷以智库的名义进行重组。与此同时，虽然各种媒体和非政府组织都加入了智库建设运动，但他们的影响力和资源却无从谈起，少数声音稍大的还有众多的官方背景。然而，在大约一年半的时间里时间，在巨额的财政投入之后，百花齐放、众说纷纭的假想局面并没有出现。难怪郑永年对中国政策研究的尖锐批评一经发表，就引起了学术界内外的激烈争论。那么，智库建设运动怎么了？还是中国当代政策研究体系整体结构和体系的痼疾？另一方面，政策研究——社会科学3354的母领域是否需要改革？问题是知识的缺乏还是价值的缺乏？政策研究的政治根源始于智库问题，因此我们必须首先考察这一舶来品的制度基础和美国经验。事实上，作为一种政策研究的组织方式，智库脱胎于美国特殊的权力结构和制度安排，抓住了二战前后新研究需求、60年代社会政策扩张和70年代保守主义回潮等政治机遇，成为美国政治体系中不可或缺的一部分。从比较的角度来看，智库既不是公共政策研究领域不可或缺的参与者，也不一定是美国的建制，其历史也没有预想的那么长。智库未能发挥核心作用或提供及时的政策知识，并不意味着政策研究体系的全面失败。政策研究的有效性最终取决于研究体系与权力结构的契合度，以及是否有足够的机会窗口和切入点。以美国为例。想

美国形成职业官僚体系很晚，专业化程度无法与法国、日本等国相比。直到现在，美国联邦层面，尤其是总统团队，仍然有很多非专业的官僚。所以国家内部的研究力量不足。在政党层面，由于党内初选制度的存在，导致候选人中心制，以及自身相对松散的组织结构，民主党和共和党都无法建立专门的政策研究机构。这些特点使得独立于国家和政党的政策研究机构——，即智库3354，有很大的成长空间。此外，美国的立法过程比世界上任何一个政治体都要漫长和复杂。一个草案在成为法案之前，要分别提交两院审议、修改和表决，要经过长时间的政治磋商和妥协，互相审查。20世纪60年代以后，立法环节的数量不减反增。例如，国会预算办公室(CBO)就是新成立的机构之一。这种高度分权制衡的复杂冗长的立法过程，有一个重要的政治后果，就是造成了很多“接入点”和“否决点”。这为社会组织和社会运动、工会、各种游说公司，尤其是智库提供了相当大的政治空间。包括智库在内的各类组织，可以依靠相对较少的预算和政治资源作为“杠杆”，通过一两个节点或少数政治精英，进入政策过程或阻挠具体法案。这与法国、日本和中国政策制定过程相对封闭，政策理念主要在政治精英网络内形成和流通的情况大相径庭。最后，由于美国从19世纪末的《谢尔曼法案》开始实施反垄断政策，企业间的政治协商和集体行动比欧洲少得多。比如像德国这样的社团主义国家，特定行业有一个统一的高峰协会来代表其政治经济利益，在各个政策委员会中也有集中的代表。然而，美国公司从来没有统一的声音，而是各自独立地从事游说活动。这也促使各类企业支持各类智库推广和宣传自己的政策主张，而不是通过行业协会进行政策研究或游说。相比之下，大多数成熟政治体的权力结构、立法程序和政治协商方式都与美国不同。而是说，美国容易被社会势力渗透的情况可能是一个特例。在法国、日本这样官僚体制高度制度化、政治精英网络相对封闭的国家，智库的作用其实并不大，研究质量和政治影响力也很难一概而论。由于历史上官僚的高素质和专业化，大量的政策研究工作都在官僚机构内部进行，很少像美国那样外包研究任务或依靠外部大脑。比如日本，至少在90年代行政改革之前，官僚机构只招收精英大学的顶尖毕业生。而且各部门都有调研的传统，定期学习业务或出国培训，尤其是在核心经济部门如国际贸易和工业部。20世纪60年代，日本经济增长开始进入高速时期。这不是依靠智囊团和强大的外部专家，而是官僚们自己的研究力量。当时，经济官僚甚至创造了一个新的学派，即所谓的“官僚经济学”。同时，日本经济界对政策基本没有影响力，研究主要基于马克思主义理论。此外，在德国，政党专属的研究机构相当制度化。政党为他们提供经费，研究质量也很高。美国独立智库的发展空间相对较小。当然，自20世纪90年代以来，日本和欧洲主要国家出现了一个智库建设的小高潮，但里坡

抛开政治局势来看智库等研究机构的质量和政治影响力，无异于缘木求鱼。当然，这只是硬币的一面。另一方面，一旦政策研究相对制度化，其内在的疾病、偏颇和怪现象又会反过来塑造公共政策的理念和技术，最终影响现实利益的分配。以美国为例。20世纪70年代后，美国智库在经费来源和研究方法上发生了结构性转变。由于民间资本的大规模介入和保守势力的支持，智库越来越成为资本意识形态的喉舌。概念贩卖和媒体宣传取代了实证研究，从前期参与政策形成转变为后期的利益分配和国会辩论协商。当然，这些结构转型是美国政治变革的镜像，但反过来，它们又深刻地影响了具体政策的范式和分配结果，这与80年代后的保守主义、社会政策的整体衰落和贫富差距的进一步显现密切相关。还有一个以色列的例子。在20世纪50年代，以色列的外交政策研究主要依靠阿拉伯情报人员，他们对实际政治中的关节和情况有相对的了解。但此后，由于对国家建设的重视和中东局势的变化，政府转向大学内部从事“东方主义”的智库，其中最重要的是特拉维夫大学夏洛特学院。东方学学者习惯于从文本分析中推测“真理”的动机，却不了解真正的政治。这种政策研究方法和技术的变化，导致以色列对邻国政治领导人意图的诸多误判，进一步激化了矛盾。中国当前政策研究。从这个角度来说，简单来说，中国的知识分子“不够独立和客观，与政府走得太近”，而中国的智库“面临知识短缺”，“没有建设性的研究产品”，这只是表面的批评，而无法深入原著。与上述国家的例子类似，中国的政策研究深深嵌入权力结构和政治体系，智库只是新兴研究力量的一部分。郑永年的批评不仅脱离了中国的政治现状，而且没有抓住根本问题。首先，虽然有学者声称在医疗、五年规划等政策领域实行了“共识决策”，但总之，中国的政策过程还是比较封闭的，主要决策权掌握在政治精英和高级官僚手中，尤其是议程设置权。虽然民意对政策的影响很大，有时甚至超过所谓的西方民主国家，但没有系统的渠道来表达多元社会的利益。尤其是近年来资本的力量日益高调，而企业家却没有制度化的渠道去影响政策。在许多情况下，他们仍然通过官僚体系内的代理人干预政策过程，行业协会的作用始终是控制代表。此外，这些掌握政策权力的精英和官僚相对同质。这种权力结构有一个直接表现，就是国家权力相对集中，类似于法国和日本。因此，对于从事政策研究的专家来说，无论是代表广泛的社会利益还是特殊利益，能够影响政策的所谓“切入点”并不多，可供利用的权力缺口和“机会之窗”也很少。另一方面，中国国家已经拥有了一支功能齐全、规模庞大的研究力量，尽管研究质量参差不齐。在执政党的建立中，各级政策研究室也是重要的一环。虽然这些机构的大部分工作是整合现有材料，撰写报告，但也具有相对独立的调查能力。此外，3354各级党校，政党的培训机构，也有一些政策研究的功能，特别是政策话语建设和意识形态管理。此外，各种非

所以类似于日本和法国，政策研究的很多职能都是由中下层官僚自己承担的。例如，国家发展和改革委员会(NDRC)内的主要规划部门的研究能力相当好。技术官僚可以操作复杂的预测模型，他们对信息的掌握和敏感度远在大学经济学家之上。此外，特定职能部门从上世纪八九十年代开始基本上都建立了自己专属的研究机构，如财政部财政科学研究所、卫生部下属的卫生经济研究所(卫生发展研究中心)等。虽然里面也有很多闲散的工作。在超厅级层面，国务院发展研究中心等研究力量最近十年主要引进博士研究员。因此，中国当前政策研究的组织模式与美国智库大规模影响政策的模式完全不同，这与中国国家权力的组织模式和官僚体制本身的性质密切相关。根据与国家权力领域的关系，可以分为三个圈子，每个圈子都有不同的信息和资源、政治影响力和专家性质。核心圈为上述党政直属研究机构，部门领导可直接列席政策会议；第二圈是各级社科院、党校的培养体系，一般都有自己独立的内参体系；外层是世界各地的精英大学，没有制度化的输入渠道。目前来看，2014年底开始的智库建设运动对这一基本格局影响不大。对于政府内部现有的研究机构，如国家研究中心等。而像社科院这种承担了智库职能的机构，虽然财政投入确实有所增加，但是重组研究力量的措施并不多。最大的变化或许是大学制度：80年代，大学与政策领域的关系相对较远；90年代，学术和政治领域进一步分离；直到最近十年，精英大学重新进入政治领域的边缘。智库建设的趋势无疑是以财政投入为杠杆，不断改变大学内容的机构设置、研究导向和人员配备。从这个角度来看，仅仅通过观察一些外围智库和学者来判断中国政策知识的匮乏，确实有失偏颇。要综合评价政策的研究能力，可能需要把研究机构的三个圈子都包括进来；更重要的是，官僚机构本身的研究能力不容小觑。说到这里，笔者并不否认目前智库的思路比较差，这本来就和中国政策领域的切入点不多有关，不会成为政策知识生产的主导形式。外部专家缺乏机构代表，往往依靠与党内官僚和精英的私人关系网进入政策领域，影响力也大相径庭。此外，智库建设可能主要有三个目的：第一是重组国内相对过剩的政策研究力量，做大做强，但目前看来进展甚微；二是约束和控制科研系统的人员，用财政投入引导社会科学等领域的研究，使其处于主流思想框架内，就像“吃了一颗药丸”；三是通过智库对既定的政策话语进行进一步的论证和宣传，从而达到宣传的效果，实现政府与社会的顺畅沟通。目前，后两个目标似乎已经部分实现。这样看来，“知识荒”并没有抓住中国政策研究体系的固有病症，而“缺乏独立性”或许是更有效的批判。我认为，影响政策研究效率和效果的最重要的问题，可能只是以下两点。首先，目前包括官僚体制内的研究力量在内的三个圈子的研究机构还没有整合

因此，他们之间很少交流，共享关键信息和资源的机会更少。这些都影响了政策研究的整体规划和效率。其次，即使有如此庞大的研究体系，大多数政策仍然缺乏公众讨论。各级研究机构和各种性质的专家更多的是与官僚体系沟通，而不是代表公众。并且由于封闭的政治市场，少数专家可能会进入个别政治精英的庇护网络，施加更大的影响，而不是以平衡和开放的方式提供政策知识。在这种情况下，缺乏公众参与就成了一个问题。这正是因为专家往往受限于专业，往往只有“有限理性”，而缺乏全面考察政策问题的“情境理性”。只有通过不同专业背景、代表不同社会群体的专家之间的公开辩论，在公共平台而不是封闭的政治网络中讨论政策技术和价值，才能避免重大决策失误或明显的利益分配不公。比如，在此之前，政府对艾滋病防控讳莫如深，相关决策部门通过自己的网络，邀请专家测算艾滋病可能的爆发率和对策。但事实最终证明，专家的测算模型参数是错误的，部分医疗资源配置不当。如果对此有相当大的公众讨论，也可以邀请不同立场、不同观点的专家，询问各自的技术方案，与公众进行民主沟通。或许这样的决策失误可以大大减少，虽然公共政策讨论会带来其他问题，比如舆论影响过大等等。

缺乏价值的社会科学。中国当前政策研究的这两大痼疾有其深刻的政治根源。另一方面，尽管学院内部的政策研究和社会科学研究并不一定密切相关(就像技术和科学的关系一样)，并且在不同国家之间有很大差异，但在许多情况下，学院系统仍然是政策研究的母体领域，它可以为后者提供两个最重要的资源：专业人员的培训和科学权威的来源。通过这两个渠道，社会科学的研究工具和理论范式在很大程度上重塑了现代国家的政策研究，虽然也有一些反例像日本(1980年代以前学术与政策分离)。同时，社会科学和学院体制的问题也会体现在政策研究的系统性和有效性上。在过去的三十年里，中国的形势也发生了重大变化。改革开放前，学院以马克思主义范式为主，政策相关学科比较分散。政策研究基本依靠技术官僚，培训主要通过政策实践和党内制度来完成。20世纪80年代以来，西方社会科学的思想和工具为改革政策提供了丰富的资源和政治话语，学院制与政策领域的关系更加密切，人员交流频繁。然而，到了90年代，情况又重演了，学术领域发生了“去政治化”的无声变化，再次与政治领域分离。尽管如此，党和国家内部的技术官僚和研究力量仍然依赖于学院制度的培养，他们的工具和思想也受到潜移默化的影响。最近，它们被封闭在政策研究体系的最外层。20世纪90年代以来，中国社会科学在技术和理论资源的积累上不如百年西方，也没有跳出西方的主流范式，但绝不是“知识匮乏”。近30年来，西学东渐，加上缓慢但持续的代际更替，使得当前的社会科学研究在技术上越来越接近西方学术界，尤其是美国学术界。当前的问题是价值的缺失，而不是知识和技术的缺失。首先，这与90年代学术与政治分离的趋势以及“知识分子”向“学者”的转变有关。之后“事实”与“价值”的二分法完成，学者普遍退出政策领域，在公共空间的发言也缺乏对公共价值和弱势社会群体的关怀。这也是进入本世纪后，各种没有专业背景却充满情怀的“知名”占据公共空间的原因之一。“大众知识”的兴起，包括近年来对她(他)们的嘲讽和批判，恰恰说明了大众对价值的需求和焦虑。然而，显而易见的是，“公共知识分子”已经成为公共空间中的一种功能和特殊角色，而大学知识分子本身却无力发挥。此外，美国学术体系的基本组织逻辑和评价标准也越来越多地移植到中国。“实证主义”一直是美国学术界最突出的传统，但它在20世纪70年代后意外加强还有其他原因。当时的新生代学者不得不挑战老一辈的权威，转而支持更加“客观公正”的评价体系，最终导致了论文数量计算方法的胜利。历经三十年的挫折，进一步从以实践为导向的实证主义演变为形式实证主义(表现为统计方法的滥用)，使得学术体系几乎脱离了公共空间，削弱了创造力，并受到过度竞争的困扰。当我国学术界越来越多地采用实证主义逻辑和量化评价体系时，这些弊端是不可避免的，这进一步束缚了象牙塔中的学者。此外，社会科学内部发展极不平衡，这与通过科研经费分配和学科目录调整进行调控的政策密切相关。一个明显的现象是，应用型和技术型学科的投资和规模，特别是管理和经济

在美国，政治学研究仅次于经济学，其投入远远大于批判社会学。第二次世界大战后，政治学的大发展，尤其是民主研究和比较政治学两个领域，为美国霸权的全球扩张提供了独特的政治话语。很多观点在学术界是原创的，但不是简单解释政府的说辞。相比之下，中国对政治学的投入远不如管理学和经济学，甚至社会学，因为社会学还是可以解决各种“社会问题”的。在仅有的政治学研究中，国家也倾向于引导学者进入公共管理的话题。总之，去政治化、实证化、量化管理的态度，以及最能提供政治理念的基础学科的缺失，都导致了中国社会科学在价值上的贫乏。这种贫困不能不从家长领域传递到政策研究领域。研究本身并不局限于工具和技术，还包括思想、范式和“陈述”，而后者总是与一套价值观相关联。

本文原载于2016年4月号《文化纵横》，原标题《政策研究困境与价值缺失的中国社会科学》。欢迎个人分享。媒体转载请联系版权所有者。