政策合法性视角下的公共政策有效落地分析

3354以友成农场实施设施农业政策为例

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1.文献综述及问题党的十八届三中全会以来，加强制度执行力和政策执行力成为推进国家治理体系和治理能力现代化的重要内容。“制度的生命在于执行”，“部署一分，执行九分”。从政策层面看，“狠抓落实”的本质是提高政策执行力，从而将政策执行到底，加速制度优势向治理效率转化。如何促进政策的有效实施，实现政策目标，一直是学术界经久不衰的话题。经典的研究路径有一个自上而下的路径(马兹马尼安和萨巴蒂埃，1981；范米特和范霍恩，1975)，自下而上的路径(利普斯基，1980；Hjern和Porter，1981)和综合路径(Mandell，1984；奥图尔等人，1997年；马斯奇尼和巴查利亚斯，2012年).国内学术界也形成了一批中国特色研究(庄垂生，2000；钱再见，金泰俊，2002；何东航，孔，2019)。这些研究在一定程度上解释了政策执行的影响因素、政策执行失败或偏差的实际状态及原因和后果，值得借鉴，但仍需进一步拓展。第一，重视政策管理，忽视政策治理。第二，政策的合法性被视为外生变量而非内生变量。现有的研究大多将政策执行视为一个行政问题，并将政策合法性的构建归结于政策制定的政治领域。实际上，政策执行的过程伴随着一个持续的政治过程(Barrett and Colin，1981)。第三，对政策合法性影响政策执行的机制缺乏系统的探讨。现有的一些研究侧重于政府合法性对公共政策有效执行的影响(丁煌，2004)。基于此，本文要解决的问题是：在政策治理范式下，政策合法性的要素是什么？如何获取、保持和维护？如何影响政策执行？为了回答这些问题，本文将根据公共政策改革的进程建立一个政策合法性的分析框架，并以友成农场设施农业政策的落地过程为案例，揭示其运行机制。

第二，公共政策过程的转型与合法性的扩散：分析框架的构建。公共政策的有效实施必须“唤起并保持对其合法性的信念”(韦伯，1997)。但是，“借助什么机制，才能完成一个适当的合法化？”(哈贝马斯，1989)不同的公共政策范式给出不同的答案。(1)政策管理范式与投入产出合法性框架政策管理范式是以管理为核心的政策经验为基础的。在政策管理范式中，政策执行的过程是政策主体将政策内容强制性地应用于政策对象，以达到政策主体征服政策对象、改造政策对象行为的目的。政策管理范式下的政策合法性分为输入合法性和输出合法性。前者是指公共政策体系中投入的合法性，主要集中在决策者身上，以公众参与的质量、公共政策对公民关切的响应性等标准来评判。后者是指公共政策体系中产出的合法性，主要着眼于公共决策的内容，以公共决策的有效性和问题解决的程度等标准来判断(Scharpf，1999；施密特，2013年).在政策管理范式中，输入合法性和输出合法性处于零和博弈状态。在宏观层面上，输入合法性的构建是以代议制民主的建立为基础的，其逻辑是“如果选举政府，政治家和公务员将具有特殊的合法性”(Stoker，2006)。在微观层面，现有理论往往假设输入合法性和输出合法性可以权衡和妥协，现有政策实践往往通过良好的政策效果来抵消公众参与的不足，或者用公众参与来弥补政策输出。他们之间的零和博弈往往为政策失败或政策偏差埋下伏笔。(二)政策治理的范式和整个过程的合法性框架在20世纪70年代和80年代，公共和私人之间的界限开始变得越来越模糊(Hood and Schuppert，1988；Aulich，2011)，推动了政策范式从管理到治理的转变。在政策治理范式中，公共政策利益相关者表现出主体间性关系；公共政策过程已经成为多个主体之间的互动活动；公共政策的内容成为多元主体互动调整的产物，多元主体在公共政策领域形成了共生关系。在治理范式中，合法性叙事处于共建共享状态，形成政策合法性的第一次扩散。过程的合法性是第二次扩散的结果。它关注公共政策过程的质量，关注多元主体之间的互动行为及其规则体系。过程的合法性认为，政策过程应该是高效、公开、包容、透明和负责任的。它不仅关注负责、透明、可及的程序制度，更关注多元主体之间富有成效的协商讨论和良好的互动协调关系，以及多元主体之间的互动如何增强或削弱公共政策的合法性。过程合法性与输入输出合法性的有机结合，构建了政策治理范式下的全过程合法性体系。就中介功能而言，过程的合法性通过结构化输入和输出的合法性，使公共政策过程成为一个完整的闭环。较高的过程合法性不能弥补较低的投入产出合法性，但较低的过程合法性可能会削弱较高的投入产出合法性。就规制而言，过程合法性强调的是多元参与者之间的互动质量和制度构建的质量，这直接决定了公共政策的投入与产出之间的转换程度。政策实践中投入与产出的合法性有了新的内涵。综上所述，公共政策从管理范式到治理范式的转变重塑了公共政策的执行过程，重构了公共政策合法性的框架和建构方法，促进了合法性建构从政府到多元主体、从政策制定到政策全过程的双重扩散。公众投票叙事

三。油城农场案的实践与机制(一)政策输入合法性中心的政策偏差与失衡在政策管理范式下，公共政策的合法性往往来自于其形成的政治过程，其执行只与政策合法性自上而下的传递有关。在治理范式下，政策的合法性逐渐扩散到公共政策的全过程，横向机制嵌入合法性获取的纵向机制。即官僚机构中的各级不仅承担着执行的使命，而且还承担着合法化的使命。无论是前期的设施农业政策，还是后期的“温室”改造政策，其合法性的获取都遵循类似的逻辑，即以官僚体系内的纵向获取为主，横向的社会获取为辅。这种获得政策合法性的机制导致政策执行的主体仅限于政府，而没有建立政策执行网络。因此，很难构建一个利益相关者自觉服从政策的机制。农业政策执行的异化和“温室”问题的形成，根源在于公共政策投入合法性的证伪。即下级政府只承担政策执行的职能，忽视政策合法性建构的职能；下级政府只是把利益相关者作为政策对象，没有形成政策合法性建设的网络。消除政策偏差的根源和政策过程的合法性。在政策管理范式下，公共政策的执行往往是一个外生系统嵌入社会基础的过程，这可能导致政策悬于社会情境之上的问题。治理范式对公共政策过程的强调，可以使公共政策从开始落地的那一刻起就有坚实的社会基础。过程的合法性一方面通过影响各利益相关者对政策内容的理解来影响产出的合法性，另一方面影响政策主体之间关系的塑造。具体而言，过程合法性可以通过责任、透明、包容和公开、公平、诚信、公正和强有力的执行力等特征来衡量(Schmidt and Wood，2019)。1.责任责任链分为两种：垂直责任链和水平责任链。前者继承了策略管理范式，而后者扩展到了策略治理范式。纵向责任链主要指官僚机构内部的责任传递链。它以政策文件为链接点，以政策行为为载体。基于官僚体制的特点，设施农业政策的实施过程形成了“审批前备案——审批后日常监管——违法执法”的完整书面责任链和政策行为分工体系。在批前备案过程中，各主体的职责处于良好状态。在后监管阶段，在垂直责任方面，书面规定和政策行动之间存在异化。横向责任链主要指政府与其他政策利益相关者之间的责任传递链。纵向责任的解除可能导致信任危机，影响横向责任的履行。秦岭事件前后，政府对“大棚房”完全不同的态度，降低了公众的信任和尊重，侵蚀了政策执行的法律基础。2.包容性和开放性公共政策的包容性和开放性，承载着使公共政策真正“植根”于社会情境、践行公共政策的公共意义。在实践中，包容性和开放性体现在利益相关者识别机制和参与式决策过程的建立和完善上。它往往发生在社会层面，而不是官僚行政层面，为政策从政府领域进入社会领域搭建桥梁。其程度决定了利益相关者对政策的认识和认同，并直接影响政策的合法性和执行。对政策实施者的选择性筛选将设施农业庞大的政策利益相关者简化为几个特定的对象

(三)政策偏差的矫正与政策输出合法性的补救政策治理范式要求公共政策赋予利益相关者更多合法性，要求从赋予利益相关者更多合法性的角度考虑输出的合法性。在前期，设施农业政策的执行出现了偏差，导致政策产出的合法性程度较低。原因在于政策过程合法性和资本逐利性的消解，强化了利益相关者对政策碎片化认识的功利化利用，使农场经营者对国家宏观政策导向和微观政策规定产生认知偏差。从短期政策效果来看，后期政策产出的合法性更高。然而，修复效果的实现是基于设施农业政策利益相关者之间的主观关系，而不是基于主体间关系。通过利益补偿来修复政策的合法性，隐含着基层政府实用主义的合法性建构逻辑。在公私界限日益模糊的政策实践中，对公共利益的追求不是通过否定私人的动机和意图来实现的，而是通过充分利用私人利益，通过参与私人利益，公共利益可以被利用，从而实现公私利益的融合(翟等，2019)。所以，基层政府用利益激励来推动政策执行是可以理解的。但问题的关键在于，基层政府把政策的合法性建立在利益交易的基础上，并没有推动这种合法性建构基础向规范性认知基础的转化。政策合法性的理论假设基本体现在案例中。第一，政策合法性建设处于过渡状态，基于政策治理的政策合法性建设形式开始出现。第二，程序合法性的中介和调节作用没有得到有效发挥。第三，由于对政策治理过程质量的关注，过程合法性赋予了输入合法性和输出合法性新的内涵和实践基础。

四。结论与讨论本文构建了一个公共政策合法性的输入-过程-输出分析框架。通过案例分析，得出政策过程变革与政策合法性扩散相辅相成，共同推动公共政策运行转型升级的结论。在公共治理时代，公共政策有效执行的关键在于全过程合法性的构建和维护，公共政策的偏差在于公共政策全过程合法性构建的空心化。在这种情况下，地方政府囿于传统的政策管理思维，强调单向度、单向度的执行，忽视互动的合法性建设。实践中多采用基于利益的务实建构方式，导致输入合法性失衡、过程合法性消解、输出合法性利益导向等问题。本文拓展了公共政策合法性建构的传统理论，促进了政策管理范式向政策治理范式的转变，为学术界公共政策执行的经典研究注入了新鲜血液。传统公共政策的合法性建构根植于代议制，强调政治意义，适合层级管理时代。在治理范式中，公共政策的合法性从政府垄断的状态扩展到多元主体间共建共享的互动状态，从投入产出的合法性扩展到全过程的合法性。这种基于公共治理的互动建构从根本上改变了公共政策的执行逻辑，赋予了政策执行合法性建构的内涵。本文推进了基于政策治理的政策执行和政策合法性理论的本土化研究，为农村公共治理时代的公共政策落地和合法性建设提供了参考。在农村，农地"三权分立"引发的农村公共治理时代的到来和农村公共政策利益相关者的迅速崛起，正在推动农村公共政策范式从管理向治理的转变。本文的政策含义是：第一，促进公共政策思维从管理向治理的转变，将公共政策合法性建构贯穿于公共政策执行的全过程。政策管理的目标是效率，政策治理的目标是创造公共价值。二是要推动公共政策执行者的角色从单一的政策执行者向政策议程召集者和合法性建设者转变，赋予更多的利益相关者合法性。第三，通过合法性建设培育利益相关者行为合规的内在驱动力并规范其不合规行为，促进公共政策合法性建设基础从利益基础向规范基础转变，从而促进政策的有效实施尤为重要。原文：《中国农村观察》，1号，2021