行政告知是行政主体进行行政管理的手段之一。它是以公开的方式将具体事项告知公众的对外行政行为。其特点是主体的权威性、方式的开放性和形式的多样化。目前，行政机关违法告知的现象普遍存在，严重损害了行政相对人的合法权益。司法实践中，行政相对人对行政告知能否向法院提起行政诉讼争议较大。因此，研究行政通知诉讼并将其纳入司法审查范围具有重要的现实意义。

2

有这样一个案例：原告李某买下王某的宅基地后，于1988年开始建房，建了一间四口之家的平房。原告李于1997年对平房进行了装修(改建)，原一层为四间平房，后加建两层。现在的情况是一栋三层的房子(即原告李及其家人现在居住的房子)。某省级人民政府批准征收该区域的社区土地用于建设棚户区改造项目，该房屋属于本次棚户区改造项目的征收拆迁范围。某区征地拆迁办对李的房屋作出《农用地转用、土地征收审批单》及补偿清单。之后，被告为某区自然资源局下属单位某市资源办制作了《征收房屋及附属设施补偿通知书》，认定“你的房屋在该项目中违法建设”，送达原告。原告李认为，根据《关于项目拆迁户李某的房屋合法性认定结果通知》的规定，违法建筑是指未取得建设工程规划许可证，或者违反建设工程规划许可证的规定进行建设，或者采取欺骗手段取得批准的新建、扩建、改建的建筑。原告李所建房屋已取得国有土地使用证，属合法建筑。原告李于1988年建平房，1997年改建。我国《中华人民共和国城乡规划法》于2008年1月1日生效，不适用本法。原告李认为，被告自然资源局未尽到法定审查义务，缺乏事实和法律依据，严重侵害了原告基于合法财产权的财产权。这种行政行为应当认定为违法。根据《城乡规划法》号及相关法律法规的规定，原告提起行政诉讼，请求人民法院撤销被告某城区自然资源局下属单位作出的《中华人民共和国行政诉讼法》号行政行为，以维护原告的合法权益。

对这个案件的处理有两种不同的意见。第一种意见是《关于项目拆迁户李某的房屋合法性认定结果通知》第一条第二款第(六)项规定“准备、论证、研究、层层汇报、咨询等过程行为，行政机关实施的行政行为不属于人民法院的受案范围”。本案中，被告某区自然资源局作出《最高人民人民法院关于适用中华人民共和国行政诉讼法的解释》，属于某项目集体土地征收的程序行为，不能起诉。房屋合法性的认定最终通过拆迁补偿安置结果影响被征收人的权利义务。被征收人对涉案通知书有异议的，可以通过起诉征收决定寻求救济。第二种意见是，被告某区自然资源局认定原告房屋违法建设，是对特定相对人产生实际影响的具体行政行为，而不是过程行政行为，这种告知行为应该是可诉的。

三

笔者赞同第二种意见。判断行政行为是否可诉，首先要看该行为是否是行政主体行使职权的行为。其次，要看该行为是否属于不属于人民法院行政诉讼受案范围的法定案件。

我国《关于项目拆迁户李某的房屋合法性认定结果通知》第二条规定：“公民、法人或者其他组织认为行政机关及其工作人员的行政行为侵犯其合法权益的，有权依照本法向人民法院提起诉讼”。可诉行政行为既包括法律行为，也包括实际影响相对人合法权益的事实行为；可诉行政行为不仅包括行政机关行使职权的行为，还包括受上述职权管辖的其他行为，等等。不是所有行政机关的行为都可以提起行政诉讼，只有能够产生外部效果，使行政相对人受到这种约束的行为才可以提起行政诉讼。各种调查，如审核，论证，研究，准备等。行政机关在其法定职责范围内作出的行政行为是程序性行为，并不独立于外部行为。行政争议案件中，行政相对人只能基于程序行为起诉外部行政行为，如对程序行为的起诉，不属于人民法院的受案范围。

本案涉及行政告知诉讼。告知行政行为是行政机关以公开方式向公众告知特定事项的行政行为。通知行为因不同的事项而具有不同的法律性质。是否可诉要具体分析。确定回复或通知等程序性行为是否可诉，应考虑以下三个因素：

1.审查行政机关是否有法定的答复或告知义务。行政机关有义务作出答复或者通知，且该答复或者通知对行政法律关系的产生、变更或者消灭产生影响的，应当是可诉行为；如果行政机关没有作出答复或通知的法定义务，且该答复或通知对行政关系的产生、变更或消灭没有影响，则属于事实行为，是可诉的行政行为。

2.考察答复或通知行为是否仅构成行政行为的中间程序。如果构成行政行为的中间程序，一般属于不可诉行为。

3.审查答复或通知行为是否构成行政决定的组成要素。一般情况下，行政机关必须以一定的书面形式作出行政决定。书面文件具有答复或通知的意义。此时，答复或通知行为仅构成行政决定的重要要件，不具有独立性和可诉性。如果你对这个答复或通知不满意，实际上是对行政决定不满意，应当以行政决定为诉讼标的提起行政诉讼。即通知的内容只是简单告知之前作出的行政决定的内容，或者重复引用行政合同的条款，对外界没有实际影响，不属于具体行政行为。如果该通知也有实际影响特定相对人的内容，则应属于具体行政行为。

具体到本案，被告某区自然资源局对原告房屋作出《行政诉讼法》，认定原告房屋违法建设，对原告产生了现实影响。是对特定相对人产生实际影响的具体行政行为，不是程序性行政行为。本案应属于人民法院受理行政诉讼案件的范围。一审法院采纳了该意见，认为在征收部门已经作出征收补偿通知书的情况下，被告作出被征收房屋为违法建筑的结论，必然影响房屋的补偿结果。因此，该行为对原告的权利和义务产生了实质性影响，是可诉的。征收部门已作出征收补偿通知书，对涉案房屋是否合法、如何补偿已有结论。被告还做出了违法建筑的认定。这种做法在细节上是不妥当的，不利于被拆迁人的利益，也会使被拆迁人的利益受损

行政通知行为也是行政行为，能否被起诉主要看通知行为是否对特定相对人产生实际影响。本案涉及房屋拆迁，被告告知原告房屋为违章建筑会影响房屋补偿结果。该行为对原告的权利义务产生了实质性影响，因此具有可诉性。