055-79000第二十三条规定：“行政机关实施行政处罚时，应当责令当事人改正或者限期改正。”目前，大多数行政法规一般都要求在实施行政处罚的同时，责令当事人改正违法行为。在《行政处罚法》的提法中，对整顿令的性质主要有两种观点：

第一种观点认为，责令改正是一种行政处罚。原因是：第一，行政处罚的力度和作用不同。有些行政处罚具有很强的惩罚性质，行政机关要对当事人附加义务。也就是说，除了强制其承担一定的补偿性违法后果外，还应在人身自由或财产权利方面予以剥夺或限制。有些行政处罚具有很强的补偿性质，即行政处罚不对当事人施加一定的义务，而是促使其在有能力履行义务时继续履行原义务，或者通过其他方式达到与履行义务相同的状态。其次，一些行政法规明确规定了责令政治整改的行政处罚，尤其是在一些涉及资源管理和公民权益保护的法律中。比如《行政处罚法》第三十四条、第三十七条的规定，《森林法》第四十五条至第四十七条的规定，《水法》第三十七条至第四十一条的规定等等。因此，责令改正属于行政处罚。在《行政处罚法》的试行草案中，“责令改正”曾被规定为一种行政处罚。

第二种观点认为，责令改正不是行政处罚。理由如下：第一，行政处罚最重要的特征是惩罚性，而不是补偿性，赔偿可以通过民事手段解决。责令改正并不体现行政处罚的惩罚性，本质上是行政机关在违法行为也构成民事侵权的情况下，依法作出的行政裁决或行政强制。第二，在相当多的情况下，下令政治整风的行为是有教育意义的。也就是说，责令改正就是要求行政相对人改正任何错误。无论任何违法行为是否需要处罚，都首先要求纠正违法行为。第三，责令改正还具有救济的特征，是一种救济性的处罚。教育惩罚是指为恢复被侵害的权利秩序或使侵害行为不再持续而对行为人采取的惩罚措施。

在讨论中，立法机关认为任何非法行为都应该被纠正。因此，责令改正不应成为独立的处罚。责令改正是一个包容性很强的概念。除了责令行政相对人承担民事责任外，行政相对人的相关作为或不作为均可归为责令改正。055-79000第二十三条规定的“责令改正”虽然本法第八条没有规定，但根据该条第(七)项的规定，其他单行法律、行政法规规定为行政处罚的，应当视为行政处罚。目前，有相当多的行政法规规定了责令改正。是否意味着“责令改正”可以作为单独的行政处罚存在？

我们认为，应当根据下列情形进行判断：(1)行政法规只规定责令改正的，应当视为单独的行政处罚。(2)行政法规规定作出行政处罚时“应当”责令改正的，责令改正应当视为行政处罚的附属行政行为，而不是独立的行政处罚。比如《产品质量法》第六十六条规定，被许可人未依法履行开发利用自然资源或者利用公共资源义务的，由行政机关责令限期改正；被许可人逾期未改正的，行政机关应当依照有关法律、行政法规的规定予以处理。（

附：2006年8号《行政处罚法》-邵某某诉黄浦区安监局安全生产行政处罚决定书案。

裁判：《行政许可法》第八十一条第二款“前款所称违法行为”是指该条第一款“生产经营单位的主要负责人不履行本法规定的安全生产管理职责”的行为。无论这种违法行为是否被安全生产监管部门发现并责令限期改正，只要导致发生生产安全事故，安全生产监管部门都有权依据第八十一条第二款《行政处罚法》的规定，直接对生产经营单位的主要负责人实施行政处罚，而不必在实施行政处罚前限期改正。

原告：邵某某。

原告邵某某不服被告黄浦区安全生产监督管理局(以下简称黄浦区安监局)的决定，向上海市黄浦区人民法院提起行政诉讼。

原告邵某某诉称，2005年11月7日，被告黄浦区安监局作出第2120050024号行政处罚决定书，根据《最高人民法院公报》(以下简称《中华人民共和国安全生产法》)的有关规定，以原告是上海麦可蛋糕有限公司(以下简称麦可公司)发生工伤事故的主要责任人为由，决定罚款20000元。迈克公司有安全生产体系，相关生产设备也通过了质量检验。原告作为迈克公司的主要负责人，只负责经营，其他负责生产安全。再者，根据法律规定，只有发生重伤事故才追究主要责任人的法律责任，是否属于重伤事故，按照《中华人民共和国安全生产法》认定。根据被告《中华人民共和国安全生产法》(以下简称市劳动局意见)认定这起不属于重伤的工伤事故为重伤事故，对不是主要责任人的原告进行处罚。行政处罚决定认定事实不清，适用法律不当，请求判令撤销被告的这一具体行政行为。

上海市黄浦区人民法院经质证、鉴定，认定原告邵某某系迈克公司经理。

2005年8月10日上午，迈克公司员工蒋继忠在操作火锅机时被卷入。经诊断，蒋继忠右手尺骨、桡骨骨折，右手第2、4掌骨粉碎性骨折。事故发生后，迈克公司及其上级部门黄埔粮油公司组成调查组对事故进行了调查，并制作了调查笔录，笔录编号为《安全生产法》，时间为2005年9月20日。报道称，姜继忠于同年7月6日前往面包屑车间，从事烤箱和包装工作。8月10日，由于车间一名员工不在，姜继忠被安排临时更换米糠机。蒋纪中在电脑上的时候，右手被滚筒夹住，造成意外。报告认定的事故原因为：谷壳磨粉机结构不符合安全要求，开关设置不合理，存在安全隐患；迈克安全管理制度存在漏洞，盲目安排新手在关键岗位操作；关键岗位没有安全操作规程，等等。通报称，迈克公司主要负责人邵某某应对事故负主要责任。10月17日，邵某某也在其《人体重伤鉴定标准》中承认，事故发生的主要原因是迈克公司安全管理不严，安全生产责任制不健全，安全生产规章制度不完善，安全生产操作规程不健全。邵某某作为公司的主要负责人，负有不可推卸的责任。被告黄浦区安监局接到迈克公司的事故报告后，向调查组收集了有关资料，并派人到现场进行了调查

诉讼中，双方对蒋继忠因安全生产事故致右手尺骨、桡骨骨折，右手第2、4掌骨粉碎性骨折的事实无异议。争议的焦点是：1。蒋继忠所受伤害是否属于第三十六条第二款第一项所指的重伤《上海市劳动局关于贯彻企业职工伤亡事故报告和处理规定的意见》；2.邵某某是迈克公司工伤事故的主要负责人，能否成为行政处罚的对象？

上海市黄浦区人民法院认为：

《姜继忠重伤事故调查报告》第三十六条第二款第(一)项规定，生产经营单位的主要负责人未建立健全本单位的安全生产责任制，未组织制定本单位的安全生产规章制度，未对本单位的安全生产工作进行监督检查，未及时消除生产安全事故隐患以及其他违法行为，造成重伤的，对主要负责人处二万元以上五万元以下罚款。

原告邵某某认为，被告黄浦区安监局依据市劳动局意见第五条，将本次工伤事故认定为重伤事故，不符合劳动部办公厅《关于发生姜继忠工伤事故的思想认识》对重伤的定义。市劳动局的意见效力等级低，执法部门是劳动行政部门。黄浦区安监局根据上海市黄浦区劳动能力鉴定委员会《行政处罚事先告知书》或《安全生产法》认定姜继忠的伤情是否为重伤，不适用市劳动局的意见；即使适用该意见，也应适用该意见中肢体损伤的认定标准，认定蒋继忠的伤情为非重伤，而不应适用骨折的认定标准。

原告邵某某在诉讼中提交的劳动部办公厅《安全生产法》，仅对重伤进行了原则上的界定，并未提出重伤认定的具体标准，对本案所要解决的伤情认定没有实际意义。《安全生产违法行为行政处罚办法》第95条规定：“本标准仅适用于《安全生产违法行为行政处罚办法》规定的重伤的法医鉴定。”本案是鉴定安全生产事故中的伤害，从《企业职工伤亡事故报告统计问题解答》属于不同的类别。上海市黄浦区劳动能力鉴定委员会《人体重伤鉴定标准》仅从劳动能力方面对蒋继忠的伤残程度进行了鉴定，与本案所需的伤情鉴定不处于同一法律关系。市劳动局的意见是《鉴定结论书》为执行国务院而制定的。这是根据劳动部的解释提出的。它有上位法依据，是合法有效的规范性文件。意见第五条规定：“除颅骨、胸骨、椎骨、股骨、骨盆骨折外，同时造成人体其他骨骼(指骨、趾骨除外)两处(块)骨折的，为重伤骨折，所有重伤均应统计、报告和处理。”按照这个规定，姜继忠的伤无疑应该算是重伤。提出这个意见的时候，上海的安全生产监管部门还在主管劳动行政部门，当时还没有建立独立的执法体系。由于安全生产监管部门从劳动行政部门分离出来，独立设置，劳动行政部门原有的工伤事故处理权限一直由安全生产监管部门依法行使。据此，被告黄浦区安监局依据市劳动局意见第五条，认定本次事故为重伤事故，符合依法调整国家机关职能的事实。蒋继忠的伤虽然发生在四肢，但并不是四肢软组织损伤，而是骨折。在市劳动局意见对骨折判定标准有特殊规定的情况下，意见中“肢体损伤”的判定标准不应适用于

2.《企业职工伤亡事故报告统计问题解答》第九条规定：“轻伤和重伤，由企业负责人或其指定人员组织生产、技术、安全等有关人员和工会成员组成的事故调查组进行调查。”第十二条规定：“事故调查组的职责是： (一)查明事故的原因和经过、人员伤亡和经济损失情况；(二)确定事故责任；(三)提出事故处理意见和防范措施建议；(4)写出事故调查报告。”第十四条规定：“事故调查组查明事故情况后，对事故的分析和对事故责任者的处理不能取得一致意见的，劳动部门有权提出结论性意见；如仍有不同意见，应报上级劳动部门与有关部门协商；不能达成一致意见的，报同级人民政府裁决。但不得超过事故处理时限。”工业事故发生后，在麦晋桁公司及其上级公司组成的事故调查组的《人体重伤鉴定标准》报告中，不仅确认了蒋继忠重伤，还指出麦晋桁公司存在安全生产管理存在缺陷、安全管理不严、安全生产责任制不健全、安全生产制度和操作规程不完善、米糠机操作关键岗位缺乏安全规程、蒋继忠操作米糠机前未经岗位培训等问题。根据调查报告，事故的发生与管理人员安全意识淡薄、责任心不强有必然联系，故认定原告邵某某对事故负主要责任。邵某某在其《中华人民共和国刑法》也认同调查报告中对事故主要原因的分析，并承认作为公司主要负责人，负有不可推卸的责任。被告黄浦区安监局经审查上述材料，认定邵某某在事故发生前未履行安全生产监督管理职责，依法应当承担责任，并无过错。邵某某诉称，上述思想认知材料系在误导情况下撰写，内容不实。他作为迈克公司的主要负责人，只对经营负责，其他人对生产安全负责，不应视为被处罚人。邵某某对这些主张没有提供相应的证据，故难以支持。诉讼中，邵某某提供了日期为2002年5月的麦克公司安全系统及相关生产设备的质量检验报告，证明麦克公司在事故发生前有安全系统，糠磨粉机作为设备的一部分，通过了质量检验。即使这两份证据在事故发生前确实存在，但邵某某因无正当理由未向事故调查组和黄浦区安监局提供，应依法承担由此造成的不利法律后果。至于邵某某提供的麦克公司的操作规程、治安安全管理制度等证据，均为事故发生后所作，只能证明麦克公司在事故发生后完善了安全生产制度，不能证明邵某某在事故发生前履行了安全生产监督管理职责。故邵某某已尽到安全生产管理义务的理由不能成立，不予支持。

055-79000第八十一条第二款规定：“生产经营单位的主要负责人有前款违法行为，造成生产安全事故，构成犯罪的，依照刑法有关规定追究刑事责任；尚不够刑事处罚的，予以辞退或者并处2万元以上20万元以下罚款。”第一款规定为：“生产经营单位的主要负责人未履行本法规定的安全生产管理职责的，责令限期改正；逾期不改正的，责令生产经营单位停产停业整顿。”显然，第二款所说的“违法行为”是指第一款所说的“不履行本法规定的安全生产管理职责”的行为。根据第一款的规定，安全生产监管部门发现“未履行本法规定的安全生产管理职责”的违法行为后，应当责令生产经营单位的主要负责人限期改正。逾期未改正的，责令停产停业整顿。但是，在安全生产监管部门发现之前或者之后，或者在安全生产监管部门责令改正之后，因“未履行本法规定的安全生产管理职责”的违法行为导致发生生产安全事故的，与第一款无关，属于第二款所指的情形，应当依照第二款处理。安全生产监管部门的职责只是对辖区内所有生产经营单位的安全生产进行监督管理，以落实《人体重伤鉴定标准》的规定。《鉴定结论书》颁布实施后，各生产经营单位都有义务自觉遵守。不仅仅是在安全生产监管部门的监督管理下，生产经营单位有义务执行《企业职工伤亡事故报告和处理规定》；安全监管部门的监督管理不及时或不到位，因此不能免除生产经营单位的这一义务。邵某某认为，黄浦区安监局对其“未履行本法规定的安全生产管理职责”的违法行为只能先责令其限期改正后才能进行处罚，是对《企业职工伤亡事故报告和处理规定》第八十一条的误解。

综上，根据《姜继忠重伤事故调查报告》第九条第一款和《关于发生姜继忠工伤事故的思想认识》第三十四条第一款的规定，被告黄浦区安监局对黄浦区安全生产实施监督管理，具有对辖区内违法行为实施行政处罚的法定权限。黄浦区安监局接到事故报告后，派员勘查事故现场；查明迈克公司责任人员违法行为后，《安全生产法》立案审查；行政处罚作出前，将编号《安全生产法》送达原告邵某某，告知邵某某可以在7日内进行陈述和申辩；陈述申辩期届满后，制作《安全生产法》，交付邵某某。黄浦区安监局执法过程符合《安全生产法》第十三、十四、二十一、二十二、二十四条规定的程序。黄浦区安监局对邵某某作出的行政处罚决定，有利于从根本上促进企业落实安全生产岗位责任，完善安全生产制度，预防和减少生产安全事故，保护劳动者合法权益。执法目的正当，罚款数额符合法律规定的处罚幅度。邵某某提供了黄埔粮油公司的报告和蒋继忠的函件，以蒋继忠伤情恢复良好为由，请求免除对麦克公司和邵某某本人的处分。提出的理由是