浦源|浙江大学社会思想研究所李|杭州师范大学公共管理学院【导读】如何理解中国的国家治理机制，是理解当代中国的关键。作为塑造中国社会最深刻的两种治理机制，单位制和项目制各有其关注点和利弊。因此，有必要深入分析治理从单位制到项目制的演进逻辑，认识典型项目的基本特征，从而为理解中国社会提供一个更为恰当的视角。本文分析了当代中国国家治理的十个命题，指出改革以来，单位制因其整体控制性、非契约性和弱激励性等弊端而进入转型轨道，但单位制的遗产或变体仍分布在多层次、多方面的项目制治理过程中。理想类型的项目系统具有目标导向性、契约性和强激励性的特点。然而，当目标多样、不可测量或难以知晓、契约软化和强激励失效时，过度膨胀的项目体系就会出现治理偏差，导致传统的单位制，在不同维度上出现回报。因此，锥型、链式、矛型、钳型等四种典型的项目制模式分布在不同的国家治理领域，其绩效差异明显。城市基础设施项目多为锥形项目，农村扶贫项目多为链形项目，社会服务外包项目多为矛形项目，创新型产业升级项目多为钳形项目。本文原载于2022年11月号《公共管理学报》，原标题《从单位制到项目制：中国国家治理机制沿革》。仅作者观点，供你思考。从单位制到项目制：中国国家治理机制的演进研究问题新中国成立70年、改革开放40年来，中国在综合国力和物质文化方面取得了举世瞩目的成就。这反映了国家可以根据不断变化的国际和国内环境探索一种合适的国家治理模式，然后在中央和地方政府、国家和社会的双重关系中整合多个行为体。近年来，全面深化改革、国家治理体系和治理能力现代化等发展思路被更加明确地提上日程，其背后是对社会主要矛盾乃至全球形势的深入认识。单位制和项目制是过去影响最广、渗透最深、颇具地方意味的两种国家治理机制。起源与进化、分化与纠结、转化与繁衍机制尤其值得深入分析。到目前为止，已经积累了大量关于这两种治理机制的知识，但仍有许多需要改进的地方。第一，单位制的转换。毋庸讳言，对于单位制的制度渊源、组织机制、运行特征及其对单位制行为体的影响，已经有了很多成熟的研究。他们意识到随着国家战略的调整，单位制的形式发生了很大的变化，但他们对变化的方向有不同的看法。总的来说，单位变更的机制还有很大的深入研究空间。这明显体现在，当前的转型研究仍然固守国有组织领域，导致其观察视角和研究发现较为狭隘。事实上，单位制虽然在起源上与所有制形式密切相关，但它的制度和观念并没有因为所有制结构的巨大变化而烟消云散，而是分散在非国有乃至整个国家治理层面，其中隐藏的旋律尤其值得探究。二、项目体系的基本逻辑。项目制和单位制一样，已经超越了它原本的临时性和单一性的含义，展现了一套治理体系应有的深度和稳定性。

不仅体现在分税制以来财权归集后的专项转移支付上，还体现在地方政府的土地管理和招商引资上；既是国家行为，又诱发地方模仿；它以强大的竞争力取代了简单的订单，掀起了一股“跑项目”的热潮，项目承包商往往不得不回避项目，于是走上了集体负债的道路。往往被放入“梁店村”、“示范村”，产生“马太效应”，往往因为过于碎片化而被整合；被认为是国家主导的理性项目，也被认为在运作中陷入了“官商勾结”，导致了大量意想不到的后果；它建立了优秀的基础设施，这也反映在基层社会的“悬浮”或弱渗透。这些研究充满了张力，我们不妨问：项目制的“庐山真面目”是什么，有没有共同的制度逻辑？它与其他系统的边界在哪里？只有回答了这个问题，才能了解项目系统是运行过度还是运行不足，还是不同方面并存。第三，单位制与项目制的关系。很少有研究将两者放在一起讨论。在偶尔的研究中，有的认为单位制代表的是存量，项目制是它之外的增量；也有人认为项目制与单位制有迭代关系。不管是哪一种，两种国家治理逻辑的复杂交织都没有得到足够的重视。一方面，它们是顺序性和替代性的，项目制和单位制在操作上确实不同。没有这一点，就无法理解国家治理的战略转型及其伴随的巨大成就；另一方面，它们之间不是非线性的转化关系，而是有相似性、联系性和趋同性，甚至可能出现一定程度的回流。综上所述，本文进一步提出以下研究问题：作为两种重要的国家治理机制，单位制与项目制之间是怎样的演进关系？为什么会这样？我们的重点分析对象是项目运营。首先讨论逻辑机制，提出一系列命题，然后推导出四个典型模型，并进行初步检验和实证分析。所用的材料既有对成熟案例的再分析，也有我们对过去十年基于项目的治理的跟踪观察。从单位制到项目制：演进机制分析作为不同时期占主导地位的国家治理机制，从单位制到项目制的演进并不完全是出于自上而下的有意设计，而是随着国家与社会、中央政府关系的变化而逐渐萌芽和成熟的。本文不打算赘述具体的历史细节，而是着眼于两种治理机制的逻辑比较和转换。它们的区别主要体现在三个要素上：一是整体控制和目标导向，即在主体结构上侧重于目标，或者同等甚至更重视过程、手段、资质等。第二，非契约化和契约化，即在实现目标和进行相关治理时，是否遵循契约化开发？第三，弱激励和强激励，即在组织的运作中，对具体的实施主体应用什么样的激励模式？它们有一个理想的颜色类型，三重元素交织互补，相辅相成。(1)从总体控制到目标导向。就单位制而言，国家控制了政治、经济、文化、福利等几乎所有的权力、资源和利益机会。以下是不同大小和等级的“蜂巢”式单元。社会主体很难“从摇篮到坟墓”离开单位，离开单位就意味着离开整体状态。初期具有一定意义，中国完成了重工业体系优先的初步发展规划，从而实现了相对稳定的国家建设。从长远来看，第一，过多过严的管理不利于充分发挥社会积极性，难以享受现代社会分工带来的好处，而目标导向则相反。是否

正如科尔奈所说，“在古典社会主义制度下，即使是国有企业也没有真正的盈利动机。事业单位在法律上是定义为企业还是预算(事业)单位，实际上相当随意……国有企业和预算(事业)单位没有本质区别”。可以理解为什么改革的首要目标是政企分开和管理分工。在目标导向的项目式治理中，除了目标和结果诉求，国家很少关注项目实施的资源、手段和过程，督促项目主体尽力调动和召集资源，调动各自的优势和条件，解放自己的活力，还有提高生产力。而且，只有强调目标导向，市场的归市场，公共服务的归公共服务，社会救助的归社会救助，才能更好地实现不同行业的合理化和专业化转型。其次，目标导向围绕着一个明确的、可衡量的指标，减少无休止的权力和利益纷争，减少官僚开支，甚至在整个官僚体系中进行灵活的组织安排，而总体控制则相反。控制越笼统，不同的资源和话语就越交织在一起。在这方面，行动者的理性策略是组成“奇怪”的派系或非正式团体，这将带来更大的集体非理性，并产生高昂的官僚费用。目标导向省去了这笔巨大的开支，因为它所依赖的指标体系清晰，衡量标准带来的争议很小，不会因为事先设定目标，事后反悔而争议不断。确立追赶阶段以经济增长为主导的发展战略，由于经济竞争无论是结果还是结构都是明确而单一的，围绕它的项目建设不确定性较低，可以激发人们的参与。第三，目标导向还具有细分和拆解的特点，使其可以更灵活地选择不同的分散或集中分配模式，而整体控制则相反。整体控制系统就像霍布斯的利维坦，无法拆卸和转移，容易造成“一管就死，一放就乱”。目标导向的项目建设则不同。经济发展目标可以分解成几个行业目标，一个行业目标可以细分成多个行业项目，一个行业项目可以分解分包给不同的企业。同样，国家工程可以拆成几个地方工程，再分包给村民。这不仅意味着它适合分权，也适合集权，目标管理责任制的盛行就体现在这里。即使出现问题，由于只是分割的小目标，影响全局的难度会更大。命题一：单位制的整体管控特征造成严重的约束和分工缺失、无休止的权力和利益之争、高昂的官僚费用、杂乱无章的组织策略，促使其向以目标导向为特征的更清晰、更容易细分、更低成本、更灵活的项目体系转型。(2)从非契约到契约，国家通过单位完成一系列任务，通过单位分配住房、医疗、教育等福利资源，通过单位实现对整个社会的管理和整合。任务的重要性、资源的数量和管理的规模都受制于单位的行政级别、所有制性质和规模。单位的存在和发展依赖于国家，个人的存在和生活依赖于单位，这是深度非契约性的，而项目运营则相反。首先，非契约性导致封闭性和非流动性，这与项目制下的契约性，以及与之相关的等价性和高流动性形成鲜明对比。在集体单位下，资源和个人的调动受到严格限制，需要多级领导的批准和多道程序，通过交易网络实现最优配置极其困难。因此，可以说它具有传统家庭管理的特点：父亲慈爱——儿子顺从，庇护——依恋。正如梅恩所说

项目治理是契约关系的体现。至少在形式上，项目开发商和承包商的关系是对称的。他们围绕项目内容交换资源和注意力。支配交换的是契约和与之相关的定价机制，而不是双方的集体地位和水平，与双方契约之外的生活世界关系不大。另外，或许更重要的是，单位不是没有规矩，只是因为不适合单位体制内的熟人，所以经常被束之高阁。在熟人社会中，人际网络影响下的习俗和非正式互动占据了更多的空间。而外部市场的缺失导致权力严重不对称，表现为越不受规则约束，越有施展空间。但是，正因为它的低期望值，人们害怕多劳未必多得，所以对投资和工作缺乏热情，难以形成持续的积累。项目要想取得实际效果，就要有可预见性。只要开发商投资了这个项目，他们就有可能获得丰厚的利润。即使没有达到预期的效果，也要先反思自己的眼光和能力。地方政府领导很可能通过项目的快速进展产生相关利益，进而形成上位的政绩，为自己的仕途阶梯铺路。基层社会通过项目建设，很可能让家乡的道路畅通，路灯通明，从而在家乡获得良好的口碑。只有这样，中国才跟进了数量庞大的项目，实现了物质文化的稳步提升。命题二：单位制的非契约性导致资源流动困难，缺乏稳定的规则，严重影响交换规模的扩大和积累。契约性导致了可预测性、对称性和流动性，这是项目制的优势。(3)从弱激励到强激励，国家治理从单位制向项目制转变，激励机制发生根本性变化。第一，单位制是弱激励、平均主义、低效甚至无效率，而项目制治理体现的是强激励、效率优先的逻辑。就弱激励而言，“基于个人能力和成就的内部竞争对群体的亲和力是绝对有害的，因为它会破坏群体成员之间的情感和谐……单位成员和劳动组织的行为无法合理化，这是由单位组织形式的基本缺陷决定的……低效率的成本由国家承担，这是双方控制和依附关系的必然结果。”所以“高效率和技术发展并不能带来什么优势，绩效差也不会导致企业倒闭。软预算约束可以自动为任何缺点或浪费提供借口。”强激励的特点是努力程度和考核收入高度相关。因此，在项目建设中，地方政府、企业和其他组织强调结果至上和效率优先。第二，目标越明确，契约的可预见性越强，强激励越适用，越能发挥“集中精力办大事”的优势，越能调动整个组织的积极性，而弱激励则相反。招商项目符合强激励制度：能吸引多少项目，能吸引多大规模的项目，能为地区创造多少税收、GDP、就业。所有的指标都相对清晰，双方的关系往往在更可预测的契约中运作。所以很长一段时间，招商引资成为地方政府的核心任务。需要强调的是，单位制下是有动员的。根本区别在于，项目动员是围绕一个明确的目标进行的，宏观结果和参与者的收益是可预期的。整个制度是以激励而不是控制为主导的，但单位制时期不具备这些特征。第三，两种激励制度可以分别对应两个方向的软预算约束制度，进而带来不同的后果。在单位制下，国家很难面对由此引发的政治和社会问题

更有甚者，地方政府为了经营城市，抢占发展主动权，通过一系列土地、公司、信用担保等手段，诱发对投资的渴求，造成更大的城投债务。当然，虽然以投资开发的名义，但并不是所有资金都真正用在项目上，包括寻租、腐败、“小金库”等违法行为，带来巨大的政治和社会风险。在一定程度上，它们的大量存在为项目系统运作的变革奠定了基础。命题三：单位制下的弱激励造成低效运转，而目标更明确、结果更可预期的项目更适合强激励。既能产生高效的动员和出色的业绩，又能伴随着高负债和违规操作的高风险，从而为进一步转型埋下伏笔。制度的纠结与复制：项目运作的实践逻辑落到了实践层面。大量的项目不是严格按照纯机制运行，而是不断与单位制的要素纠缠在一起，复制单位制的某些特征，甚至实现单位制的再生产。关键原因是当基于项目的治理不适合时，过度或强行使用会造成很大偏差。(1)目标导向失败的来源主要包括三个层次：目标多重、目标模糊、目标不明确。首先，目标多样。对于政府或公共组织来说，多重目标是一个常见的问题。就单个项目而言，它还包含多个意图和实现路径。例如，新农村项目包括农村安全饮水、农田改良、测土配方施肥、小型农田水利、危房改造等。这与单个目标的可拆卸细分截然不同。这些目标需要综合考虑，才不会顾此失彼，所以往往会打包操作。这种包装和捆绑，不是简单的投资规模和范围的扩大，而是相互重叠，相互照应。在某种意义上，它再现了单位系统的整体。把鞋子裁剪得贴合需求，忽略多样化的事实，刻意制造简单化和标准化。轻则人财两空，重则带来灾难性后果。其次，目标模糊或难以衡量。这意味着项目目标很难用无争议的标准来衡量。比如农村沼气工程，沼气池建成的数量很容易衡量，但沼气池能否发挥效益就很难衡量。沼气建设是否符合农民的经济实力和想法更难衡量，其环境和整体效益更难衡量。有三种处理方法：第一，当有多个目标时，把重点放在容易衡量的目标上，比如重量而不是质量，经济效益超过社会效果。第二，用形式上、程序上的规范和接受代替实质效果。比如完美的形式和一致的数值逻辑代替了意图是否实现，检验好评时目标群体是否受益。第三，内化那些极难衡量甚至难以言说，容易带来政治风险的项目。即使限于合法性、编制、预算等原因。而组织合并无法实现，项目承担者可以通过正式的复合治理成为衍生组织，单位系统的漫长管控链得以复制。最后，目标很难确定。不知道的事情是无法计划的。对于项目系统来说，未知的目标也是它应该停下来的地方，整个世界都是凉的热的。苏联的核工业项目和航天工程取得了巨大的成功，因为相关的物理知识已经知道了，主要是通过集中突破，但在计算机等行业是欠缺的，因为相关的知识还没有知道。同样，被称为“发展中国家”的日本通商产业省，在追赶阶段能够成功扶持汽车、家电等传统产业项目，却在芯片等信息产业遭遇滑铁卢。在激烈的竞争中，很难预先知道哪个新的te

命题4.2:对于目标难以衡量的项目，往往会更换目标，或者对组织进行实质性整合，重现单位制漫长的管控链条。命题4.3:对于目标难以知晓的项目，容易形成政企合谋的利益分享集团，从而抑制市场的良性发展。合同软化。对于项目开发商来说，理想的是在正式合同中能明确规定具体的施工内容、方法、地点、验收标准，发包方、发包方、实施方各就各位，按规定办事。这种理性的运作似乎是项目制的初衷，在某种意义上也实现了。只是在现实中，它往往软化甚至再现了单位制的非契约性。第一，主要原因是项目建设的内容过于复杂，内部多层次、显性隐性合作多，难以全部用文字描述甚至无法描述。合同越长，需要跨越的层级就越多，就越容易软化。契约越异质，就越有可能软化。在这方面，一方面，通过所谓的“项目匹配”、“结对子”，可以把上、中、下三个层次连接起来，项目建设内容更加符合实际；另一方面，所谓的“建立关系网”、“加深感情”、“你好，我好，大家好”所产生的成本或租金，只能由项目经费来吸收。更严重的是，初衷已经悄然转移，原合同面目全非。对于那些目标不明确的项目来说更是如此，有的项目复杂难写，有的项目难以言说，甚至需要刻意制造歧义，构成不同性质的不完全契约。第二，公共项目的制度特征，以及多层次、长链条的管理，催生了仪式与利益合谋并存，催生了契约软化。一方面，公共组织不同于工具理性的营利性组织，但更具有制度性。检验是否硬化是合同的核心体现。然而，正如制度主义学派的开创性研究所说，“检查和评估是社会控制的公开宣言，它违反了每个人都尽力而为和诚信行事的默认假设，从而降低了士气和信心。简而言之，检查和评估破坏了该组织的仪式意义。”这一观察具有普遍价值。另一方面，除了制度主义的逻辑，对于经济项目较多、缺乏横向监督、现代性共识不足的长链国家体系，基于利益逻辑的合谋大量存在。我们在调研中经常发现，省发改委在对县级多部门联合实施的项目进行检查时，县发改委私下要求其“敲打”其他部门的不配合行为，而省发改委确实需要县级相同部门的配合，所以对县发改委牵头的项目一般，对其他部门参与较多的项目则“动真格”。这可谓“买忠诚”，再现了单位体制下的庇护逻辑。命题5.1:项目建设内容复杂难言，内部多层次、显性隐性合作多，导致合同缺乏形式化，往往沿袭关系型合同，导致软化，催生单位制再生产。命题5.2:公共项目的制度性与长链利益相关性并存，由于仪式与利益双重合谋的存在，导致契约性软化，催生单位制再生产。(三)强激励的“意外后果”不适合强激励。根本原因是演员不能很好地控制自己努力的收益。换句话说，努力和结果之间的相关性不强，这导致了根据结果加强激励的策略失败，进而导致后续的失败

某工业环境较差的基层乡镇，在投资考核压力下，制作假发票，虚报硬件设施出厂价，固定资产投资金额提高；伪造注资证明，资金空转；签订虚拟合同，但没有实质性投入；花钱创造一个不存在的亮点；雇佣大量挖掘机和“群众演员”进入工业园区，展示“火热”的工地。因此，招商引资虽然刺激了区域竞争，促进了地方经济发展，但其轻则一度导致技术落后、设备简陋、产业前景黯淡、重复建设产能在稀缺土地上的投入，越来越成为瓶颈。农村户用沼气建设，一边是燃气管道，一边是沼气池管道，可以随时切换验收。矛盾的是，此时给予的激励越多，项目越有可能投向“梁店村”、“迎检示范圈”、“大项目”。对此，称之为牟利行为甚至“官商勾结”是简单而偏颇的。根本原因是没有“把激励搞对”，导致项目主体要么“抱团烧薪”，集体玩数字游戏；要么就是“拆东墙补西墙”，从一个项目转到另一个项目，四处活动。会很无名，很丢脸，甚至很难保住自己的位置。第二，灵活弱化激励。这种策略就是或明或暗地削弱考核制度，实现单位平均主义的再生产。只是这个平均值可能需要从整个盘面来看，而不是在某个单元。尤其是那些不容易衡量、在经济理性时代不流行的社会服务项目，虽然可能会吵上一阵子，但一般都是“雷声大雨点小”，项目的成果“靠写和说”，靠做好报告和总结。民政部门将养老项目发包给A街道，“三社联动”项目发包给B街道；文化部将图书惠民工程赠送给C街；把共青团留守儿童关爱项目交给D街；把妇联对大龄失业女性的扶持项目给E街……更发达的地区更是如此。叫做“结对竞争”，不同的群体长期联手。单看项目，好像重点“喂”了某地，政策有些倾斜。整体来说，一般是“湿湿湿”。不仅政府内部是碎片化的，外部的社会组织也可以“配对”。社会服务项目针对面广，资金量小，内容难以准确表达，周期长，需要长期沟通合作，与弱激励相容，所以我们在这里经常看到单位制的幻影。命题6.1:不宜施加强烈的激励和压力，容易导致大量的负面后果。项目主体或集体抱团取暖，或项目搬家过关。命题6.2:当强激励不合适时，一些项目弱化激励制度，更全面地复制单位制。项目运作的实际类型根据上述理论机制，我们可以推导出四种项目类型(见图1)。为了更直观地描述他们的特征，我们假设只有三个层次(见图2):全国用人单位、地方投放/用人单位和社会承担者。项目符号(A，B)仅用于粗略区分。具体如下：一、圆锥体项目。其基本特征是目标明确，衡量标准清晰争议不大(命题1)，可契约性强(命题2)，激励性强(命题3)。渗透力强，可以植入各方。无论是国家项目(项目A)还是地方项目(项目B)，都有望产生高绩效。因此，它是最适合的项目管理类型。第二，连锁项目。其基本特征是目标多样(命题4.1)，内容复杂到难以诉诸正式契约(命题5.1)。然而，由于其重要性，它仍然受到鼓励(命题6.1)。因此，委托人或管理人经常捆绑社会事业实体(即

其基本特征是目标难以衡量(命题4.2)，内容复杂难以陈述(命题5.1)，任务排名不优先，往往范围广，经费少，从而弱化激励(命题6.2)。所以在实践中，项目有常态化的趋势(项目A)，用人单位往往与社会承担者长期互动。后者构成了前者的“冲锋枪”，虽然表面上是，实际上构成了后者的衍生品。四、钳型项目。其基本特征是目标尚未可知(命题4.3)，工程承包和承包双方需要寻求双向方案(命题5.2)，任务更重要，因此强激励不变(命题6.1)。这样就像一把钳子，两端的钳子配合(A项)发挥力量，但可能造成锁闭，钳制市场社会的良性发展进程。经验的再解释：多案例讨论案例分析有两层含义。一是初步检验理论命题，为后续其他检验和理论发展做铺垫；二是通过理论与案例的对话，不仅使机理分析更加有血有肉，而且通过延伸的案例明确了其应用边界。所以本文主要是一个全包案例，重点是城市基础设施、农村扶贫、社会服务外包、创新产业升级四个典型类型，大致对应锥、链、矛、钳四类项目。(一)城市基础设施项目如果说在新中国的前30年里，最显著的成就是核工业等一些重工业的建设，那么在最近的40年里，居民们经历最深、最直接、受益最大甚至是世界羡慕的基础设施项目，包括道路、大型交通、通信和水电项目。城市基础设施建设成就尤为显著。它深深嵌入居民的日常生活、工作通勤、文化娱乐、生存发展之中。通过“尖锐”的锥贯入，甚至表现出一定的超常性。首先，与目标导向高度契合。基建项目不仅可以高度数字化，包括多少公里，多少基站，多少区域，多少配套设施等。从中得出投资规模，要求时间，优先顺序等。可以计算，而且施工程序、技术和方法也比较成熟。而且项目结果直观明了，可测性、可拆卸性甚至可观测性都很高。无论是国家主导的外部性很强的重大基础设施项目，还是地方主导的城市交通项目，都可以在没有群众参与的情况下很好地渗透到社会中。因此，项目运营中涉及的意愿生成、沟通、监控、验收等成本大大降低，与投资冲动的逻辑不谋而合，成为城市发展的首选。此外，它还具有很强的可收缩性。除了目标明确的优势，可承包性强还有两个原因：一是长期以来，地方政府在城市建设用地资源中占据绝对主导地位。基础设施建设的首要约束是土地。对于那些土地私有制很强的国家，达成契约需要很高的交易成本时间，资金，能源等。但在我国城市建设用地归国家所有、征地“从农取城”的制度逻辑下，地方政府占据高位，交易成本大大节省。近年来，当地政府不断推进“农民上楼”，持续盘活区域资源。其次，按照土地征用、转让和抵押的步骤，地方政府充分利用流动性优势，很好地解决了资金约束问题。据测算，城市基础设施建设的资金来源中，预算内投资、土地出让金和土地融资大致构成1:3:6的格局。不难想象，如果没有独特的土地和财政制度，地方政府要突破“土根”和“货币供给”的双重约束会更加困难，至少要付出高得多的承包费才能建成这样一个级别的in

在强劲的经济增长目标的责任下，以基础设施项目为代表的固定资产投资不仅是增长的主要来源之一，而且与工业项目相比，是最稳定和可靠的来源，因为其周期短，计划性强，地方政府官员可以在短期内做出成绩。而且，基础设施投资是整个经济增长的基础和“推进器”:没有良好的基础设施，就无法吸引工业投资和人口就业；缺乏产业和人口，像中西部很多“空城”一样，形成不了商住用地的高价格；商住用地价格不上去，就缺乏高土地出让收入和土地抵押融资；没有收益和抵押，基础设施项目缺乏投资，更难以低价出让工业用地，以至于无法吸引产业资本和人口流入……可以说，正是由于强激励所伴随的闭环逻辑，中国的基础设施项目在一定程度上走出了发展中国家普遍面临的基础设施可持续性难题。因此，土地经营不仅是为了弥补分税制以来地方政府财政事权的失衡，也有与其强激励性相关的内生原因。农村扶贫工程自1986年以来，农村扶贫一直是国家的战略任务。它要同时面对农业、农村、农民三大问题，每个问题都有自己的特点。因此，扶贫项目具有明显的目标多样性，并且由于农村地域广阔，南北、东西差异大，农民居住和耕作分散，缺乏正式的契约意识，因此很难在项目中采用契约化管理。在这方面，有一个思路和圆锥项目是一样的，就是集中精力做好容易衡量的基础设施，做出成绩。比如，虽然上级部门倾向于用专项扶贫资金发展产业，但D县仍有近80%的资金用于农村基础建设，因为当地干部认为“一投就没产业”，很可能是“吃力不讨好”。一旦出了问题，“他们的个人操守和品行可能会受到怀疑，直接影响基层干部的升迁”。这样，“基层干部在上级领导视察的过程中，只能通过介绍亮点来引起领导的注意，进而获得上级的赏识，获得政治资本。相对于产业扶贫周期长、见效慢、风险大的劣势，基建项目具有经验成熟、项目周期短、工作量直观的特点，在形成亮点、迎接检查方面具有优势。”这和城市基础设施项目的火爆是一个逻辑，农村“村村通”为代表的基础设施确实取得了巨大的成就。但与城市不同的是，农村的其他基础设施，如安全饮水、厕所改善等更难渗透，“最后一公里”等“卡脖子”问题更容易发生，因此在发挥功能的同时要注意长期效果。所以更典型的做法是将几个项目捆绑在一起进行连锁经营，更常见的是将产业扶持、合作种植、农民精准扶贫联系起来。这种绑定是灵活创新的，也不可避免地滋生了脆弱性。“正如A县扶贫办主任所说：‘资本运作和经营状况良好的涉农企业和合作社一般不申请产业扶贫资金，因为承担这些产业扶贫项目必须承担一定的社会责任，带动一定数量的贫困户脱贫，这在一定程度上会限制企业和合作社的发展。“这种‘弱联盟’的后果是，很可能每个项目主体都不安全。正如Y合作社董事长所说：“早知道我亏损这么厉害，我就不应该申请这个产业扶贫基金。现在，整个合作社完全陷入了困境。我不仅要想办法弥补损失，还要承担一定的责任。我必须支付一定的股息

针对这种现象，学术界更多强调的是“马太效应”和“官商勾结”的一面，但另一方面，这也是现实环境下的理性选择：只有将商业与公益、高风险与低风险、政治与社会相关的项目捆绑，基层承担者才有申请的动力和完成的动力，管理者才能在考核的压力下完成多任务验收。本质上是复制单位制的庇护逻辑。问题是，离开项目避难所后，承担者是会被“雷劈”还是会有自我造血的功能？国家对此也很重视，需要跟进。(三)社会服务外包项目在过去的三四十年间，全球较为发达的国家掀起了“新公共管理”、“私有化”、“第三方治理”乃至“空心国家”等一系列政府服务外包浪潮。中国的国家治理与此有所收敛，推出了很多变革，比如精简改革机构、建设服务型政府、政府向社会组织购买服务等。社会服务外包项目应运而生。由于国家与社会的独特关系，其运作呈现出一种“扎”的态势，即承担该项目的社会组织呈现出一种被学术界集体观察到的衍生现象。主要原因有：一是项目目标模糊，不可预测，难以承包，导致回归总体控制的趋势。与连锁项目不同的是，其目标并不多样，往往只是单个部门的单个活动，如专注于留守儿童关爱的“小候鸟”项目、专注于居家养老服务的“夕阳红”项目等。但与基础设施等“硬”项目不同，社会服务项目是“软”的，需要灵活结合政府的宏伟愿景、财政紧张的现实和社会群众对美好生活的零散愿望。与一些国家的服务外包主要区分成本敏感和质量敏感不同，我们的语境更复杂，需要把日常的政治语言嵌入到百姓的大白话中。既要讲官话又要讲亲情，既要讲目的又要讲价值，既要讲程序又不能太死板，既要“做”又要“写”.在这方面，政府机构对社会组织表现出强烈的不信任，一位负责人在我们调研时说了不少。

我们只是在做“壳”和一些社会组织。现在有了政府资金，你就没有了“壳”，你就很难控制了……我们要的是“壳”，要的是工作的地方。他们在，我们的人就不用露面了，不方便。是我的地方，我只是借给你……有了这个“壳”，我们对项目也有了监督机制。可以说，在行政机构“瘦身”的背景下，编制和经费都收紧了，曾经是“腿”的基层机构严重减少，但基层事务却一直在增加。因此，在社会组织中，基层行政通过跟踪社会服务项目资金找到了一条更灵活、成本更低的“腿”。

此外，它与弱激励机制非常契合。与经济增长和扶贫等往往被一票否决的重点任务不同，社会服务是锦上添花。因此，他们中的一大部分分散在行政地位低、资源少、缺乏话语权的部门和基层政府，日常工作以项目为主。而且，正因为不是强激励，缺乏像连锁项目那样聚焦一个亮点的需求和动力，所以对社会组织的项目资金投入是不稳定的，碎片化的。从行政官员的角度，也就是所谓的“社会组织，很少接触，给他项目找不到人”。社会组织也有自己的抱怨，再加上组织数量有限，人才缺乏，流动性大，都导致社会服务外包项目就像一个技术不成熟的器皿。虽然提出来了，但是既没有控制力，也没有决定性的意义。(四)创新型产业升级项目除了基础设施，中国经济成就的另一个重要来源是工业项目。而且，与日本等东亚发展中国家的产业政策不同，中国幅员辽阔，资源丰富。即使有类似于国际贸易和工业部的部委，但更大意义上的产业政策的实施主要取决于地方政府。特别是在市场经济形成初期，工业项目目标明确，激烈的区域竞争可以促进地方政府硬化预算约束，增强市场竞争力。即使有一些缺点，如重量轻，短期超过长期，重投资超过效益等。当地经济实现了快速增长。但随着发展阶段的变化和投资、贸易、社会环境的新形势，结构性改革迫在眉睫，创新产业升级工程作为重要抓手。但其效果往往因为“骗补贴”、“吃奖励”、“绣花创新”等现象而广受质疑。主要原因如下：首先，其目标不明。进入创新领先阶段，不确定采用什么新技术；即使新技术有突破，能做到多大的市场也不确定；即使可以大致预测市场环境，也很难确切知道投资什么企业，投资多少企业；即使已经投入企业，也面临着缺乏监控手段的问题。上世纪90年代，某部牵头投入巨资，试图突破录像机的批量生产和产品开发技术，建立我国录像机的工业体系。然而市场变幻莫测，好景不长，因为VCD数码影碟机取代了vcr，被“叛逆”出身的VCD行业取代，导致迅速灭亡。但时至今日，仍有不少企业打着创新、高科技的名义从事政府项目，但主要精力都放在嫁接政商渠道上，以获取滚动流动资金。在这方面，政府的监管是失败的，因为目标很难知道。与扎型项目不同，产业项目要经过市场淘洗，稍微放宽期限就能检测出来，但它还有第二个重要特征：合谋契约软化。采访一位台商，颇能说明其双向关系：现在高科技企业还能低价拿地，政府左手花钱收回土地，右手马上低价转让给他们(外资)。这当然不是为了赚钱，而是为了争取业绩指标.巨大的投资优惠当然是台商们热切期待的.我们的投入是给领导创造业绩的，怎么能不拿出效益呢？(企业)除了交该交的，领导还得管。所以，虽然没有达到真正的创新升级目标，但这类项目本身就是“酒香不酒味”。它就像一把钳子。只有一起咬，双方才能各得其所，皆大欢喜。于是，第三个特征，——，无效强激励就显现出来了。一方面，期待已久的创新绩效并没有线性增长

如果说连锁式的扶贫项目和社会服务项目多在基层，资金相对有限，地方影响较大，那么这种钳式的创新型产业项目会传播得更广更远，也蕴含着更大的不公平。结论国家治理不仅是一个制度建设，也是一个生动的实践过程；它不仅是一个项目，更是一门科学，一门艺术；既要面向现代化、面向未来，又要扎根当下现实，理性把握传统智慧和特色。相机是要动的，它的生命是更新的，它不可避免地有一定的延续性。由于国家治理机制的复杂性，我们不仅要扎根中国，深入呈现和理解生动的社会事实，还要细化基本机制。只有这样，才能在更高的平台上梳理中国的经验，扩大中国在世界上的影响力。在过去的30年里，基于项目的治理已经遍布全国各个层次和各个方面，这是相当普遍的，但也有不同的表现。无论是基于我们的长期研究，还是基于同行的实证研究，我们都可以发现，基础设施项目、农村扶贫项目、社会服务外包项目和创新型产业升级项目的治理绩效差异很大。这些具体项目属于四个典型项目，即锥式、链式、矛式、钳式。四类项目的实际特点是基于项目系统的适用边界及其与单位系统各要素的关系。基于以往的研究，本文可能在以下几个方面展开：首先，进一步提炼了项目制的制度逻辑，明确了其适用边界。随着研究的推进，我们已经不能满足于“项目制是否合理”这种笼统的问题了。或者简单的案例陈述，但要继续回答：为什么有的项目表现好，有的项目表现差？为什么不同的项目会呈现不同的运营类型？因此，有必要提炼理想类型，探讨其偏离机制。该制度的理想要素是目标导向、契约性和强有力的激励。但当目标多样、不可测量、难以知晓，契约软化和强激励产生逆向效应时，就会超出其适用边界，造成系统偏差甚至越轨。二是拓展了单位制变更的应用领域。学术界已经认识到单位制的总体控制性、非契约性和弱激励性等特征。然而，对单位制度变迁的研究主要停留在国有事业单位。事实上，它很可能“从公共部门退休进入私人部门”，从而在更广泛的层面上辗转反侧，并在国家治理的许多领域投下长长的阴影。本文认为，在许多项目的实践中，不同维度的单位制可以被复制，从而产生深远的制度影响。第三，论述了单位制与项目制的关系及其制度变迁。这两个制度概念具有很强的地方特色，在不同时期频繁出现，但很少有对其交集进行深入系统的分析。事实上，它们不仅反映了制度转型的不同阶段，而且具有很强的连续性。这种混合治理是灵活的，也是不稳定的。面向未来，继续在项目制的轨道上狂飙突进，或者像某些“回归单位制”的声音一样，可能与国家治理水平的提升背道而驰。我们可以看到，项目系统治理中的缺陷，有的超出了适用边界，有的恰恰是单位系统的过度残留造成的。因此，国家治理现代化的本质在于更好地厘清两种制度的基本逻辑及其适用边界。本文的框架具有通用性，也可以在其他项目中进行测试。然而，本文只讨论了四个典型的项目实践，以侧重于理论对话。对于其他项目，是否可以完全归为四种项目类型？背后的操作逻辑会有怎样的不同？实践总是不固定的。比如以前的基建项目的思路就面临很大的挑战。对此，只能期待后续等研究。总之，我们不仅要讲好中国的故事，还要从中提炼出更多的中国常识，并且

本文原载于2022年11月号《公共管理学报》，原标题《从单位制到项目制：中国国家治理机制沿革》。全文请参考原刊。欢迎个人分享，媒体转载请联系版权方。